基于中外比较的中国高校财务预算管理问题探究

吕亮+曹宏+曾珍

摘 要：高校作为事业单位，它不以盈利为目的。高校的财力来源于财政拨款为主的多渠道筹集的资金。针对有限的财力，如何提高资金利用率、如何实施高效的财务管理成为了一个亟待解决的问题。通过对高校财务预算的意义以及中国高校财务预算管理的现状进行分析，结合对国外高校的财务预算管理经验的比较，提出了解决中国高校财务预算中主要问题的若干策略。

关键词：中外对比；高校；财务预算；管理问题

中图分类号：F230 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0129-03

高校财务预算是根据高校教育事业发展的计划和工作任务而编制的年度财务计划，是高校在年度内要完成教育事业发展的计划和落实具体工作任务的货币表现，是高校进行日常收入的组织和费用支出控制的基本依据，同时也反映了一个高校整体的建设规模和具体教育事业的发展。

一、高校财务预算管理的意义

（一）优化资源配置，提高资金使用效率

高校财务预算是综合对高校教育发展事业过程中的资金来源和资金运用的财务反映，财务预算能够对高校的各项收入和费用支出进行全面管理，在保证高校正常运行的前提下将高校资源加以优化整合，从而可以使资源浪费最小化，使资金的利用效率最大化。

通过财务预算管理，高校预算要求将学校的各项收入全部纳入财务预算之中并实行收入的统一管理，对费用支出要根据学校发展的目标任务和各种财务资源状况的具体情况来制定一整套的定额标准和相应的管理制度，这样就便于根据学校事业发展的需求做到保证重点的基础上统筹兼顾，既有利于防止赤字预算，又可以通过收支平衡，优化资源配置，从而达到提高资金的使用效率的财务效果。

（二）保证日常教学活动的顺利开展

高校的规模通常随着招生人数的增多而不断扩大，这就需要大量的资金投入。对此，高校的财务部门应该对学校的资金情况做出整体的规划和判断，避免学校片面追求学校规模的扩张和基础设施设备的建设和更新；高校财务部门还需要根据学校年度工作计划而制定出财务预算，它能指导学校日常活动的开展，对高校日常教学的内容及资金的流动方向都给与了规范和限制。这就方便了今后对资金流向的追溯，简化了今后的财务核算反映工作，也防止学校对日常教学或者是基础设施建设顾此失彼的情况发生。

（三）有利于财务目标的实现

高校年度目标的设定是为了指导高校教研工作和行政管理工作的开展，而财务预算是对财务目标的量化，它清楚地说明了高校管理人员、教研人员以及后勤人员达到各自工作目标所要消耗的资金成本，它细化和量化了整个工作流程，使每一步流程的投入产出比都外显化，这就促使高校内的所有工作人员严格按照财务预算制度来完成自己的工作，保证了财务目标的完成。

（四）有利于对资金的利用实现内部监管

据2013年资料显示，中国教育经费财政投入已经占了国家GDP的4%，以此来看，高校得到的教育经费数目是非常可观的。如果高校对政府的财政拨款没有制定出详尽的财政预算，那就不利于高校对资金流向实现内部监管。只有把数目巨大的财政拨款的预算详尽化、透明化、公开化，让大家都知道每一笔钱的用处，让高校内每个人对资金的运用情况实施监管，这样才能保证资金的利用率，才能避免资金的浪费或者是工作人员私用、侵吞公款情况的发生。在财务预算计划制定的过程中，还应该采纳基层教职人员的意见，教职人员可以针对财务预算中不合理的地方提出意见或者建议。只有征得了大多数人认同的财务预算，实施起来阻力较小。

（五）有利于激发高校各部门的良性竞争

财务预算是财务计划的量化与细化，它有利于规范高校各部门工作人员的责、权、利，并结合财务预算或者财务计划来对教职员工的工作表现进行绩效考核，这在一定程度上有利于提高教职员工的工作积极性，促进各部门间的良性竞争。

二、中国高校财务预算管理的现状分析

（一）管理模式僵化

中国高校的财务制度多是采用 “集中领导、统一管理”模式。那么，这就意味着高校的财务计划和财务预算是由财务部门根据中国政策法规和学院上一年度财务预算实施的结果再结合本年度所要开展的教学工作的实际情况来制定的。财务预算的制定、实施、控制、考核和分析都是由财务部门一手包办，这样做，一方面，增加了财务部门的工作量，降低了财务部门的工作效率；另一方面，财务预算的制定并没有征求基层教职工或者是学生群体的意见，这就造成财务预算的制定与实施发生脱轨现象。脱离了实施的主体，那势必会对今后的财务实施增加阻力。集中管理另一大弊端就是上下级之间沟通不畅，管理过程繁杂。当高校要开展某一项具体教研活动，需要请求上级拨款时候，由于信息之间传递不通畅，易导致反馈速度不及时，影响工作如期顺利的开展。

（二）岗位权限不明

财务预算工作主要包括财务预算计划的编制、财务预算计划的调整、财务预算的审核和财务预算的执行与考核。财务预算工作的制定决定着高校未来年度的工作内容和工作方向，也决定着日常教研活动的执行程度。所以，预算的各个环节都要严格按流程来进行。但中国高校普遍存在一个问题：一味地想要提高办公效率，简化工作流程而对财务预算的六个基本环节没有实施明确的岗位权限划分。这会导致财务预算部门之间失去相互约束的意义，不利于实现对财务预算部门的有效监管 。

（三）财务预算内容编制无法全面

高校财务预算的编制通常情况下是根据上一年度的财务预算实施情况以及本年度实际要开展的活动来制定的，那么，新一年度的财务预算明细指标项的确立如果用旧的财务预算的模式就有可能适应不了，比如高校有新的财务收支项，但在以往的财务预算过程中并没有出现，这就容易导致没有相应的财务指标或者是财务内容来对具体发生的经济活动来进行描述。另外，由于财务部门主管整个高校的财务状况，他们对财务预算的数量以及财务预算的具体内容的划分不够明确细化，这会容易造成没被预算到但又有实际成本发生的教研及行政管理活动产生相应费用的时候，还需要通过繁杂的手段向财务部门进行申请才行。而以往预算到的但现在已经不存在的财务支出项，依然按照以往存在的项目来做财务预算，这样就使得财务预算失去了它的存在意义，依然造成了资源的浪费，也并没有使资金根据高校的实际情况用到真正需要用到的地方。endprint

（四）预算实施的监管机制不严

通常情况下，人们更注重于编制财务预算计划，但是，一个预算编制的再好，而没有相应的监管机制来保证实施的话，再好的预算都会成为纸上谈兵。在实际财务管理情况中，习惯在进行完成本核算后根据出现的问题来做总结和调整，对财务预算的过程控制是却是很少重视的。高校对财务预算的实施没有专门的监管，不仅会造成资金利用率低下和浪费，使财务预算流于形式，还会诱使高校管理层的冒险涉法。

（五）财务预算实施的刚性不够

一般而言，财务预算在制定之前会征询各方意见，以降低预算计划实施的难度和阻力。但是，中国目前的财务管理工作基本上都是由财务部门单独处理的，预算计划的制定不够科学严谨，没有最大程度发挥财务预算的作用。由于财务预算制定本身就不能满足一部分部门的需求，那就存在预算调整情况的发生，造成财务预算实施刚性不够。而某些部门就利用高校财务预算制度刚性不够的空子来增加支出项目、追加部门预算，再加上财务预算监管机制的不严，这就造成了大量资金的流出。同时，新增的预算一旦得到批准，还意味着下一年的支出也会相应增多。这就造成预算刚性缺失，预算也就成了可有可无的一纸空文。长期以往会造成学校支出项目庞大、导致学校资源的过分浪费甚至是入不敷出情况的发生。那么，这就意味着学校正常教研活动和行政管理工作的开展失去了稳定的经济保障。

三、国外高校财务预算管理状况

（一）美国高校财务预算制度

美国高校的财务预算制度已经发展到非常完善的阶段。比如，针对财务预算项目，他们设有专门的管理机构对财政资金进行管理。他们分为预算办公室和预算监管办公室来分别对财务预算进行制定和监管。两个部门的岗位职权划分明显，各司其责，能有效地对财务预算计划的编制、审核、分析以及实施、反馈。设立了专门的预算监管办公室，就能对资金的流向及用处进行实施的监控与跟踪。防止高校管理层贪污腐败、公款私吞、乱用现象的发生。另外，他们财务预算的编制跟中国也有明显的不同，中国财务部门主管所有财务性事务，财务预算的编制通常是根据以往的经验再针对新的增加项目做出调整的。这没有对财务资金根据具体的情况做出科学合理的划分和细化，资金的利用率也就大大降低。而美国编制财务预算的时候会鼓励高校员工共同参与财务预算的编制，并且，针对高校将要开展的重点项目还会成立专门的重点项目管理小组。在财务预算的编制问题上，会着重考虑重点项目资金的分配，以保证重点项目的正常顺利开展。同时，美国财务预算的审核工作也十分严密，财务预算的刚性很强。在财务预算制定及审核过程中就综合考虑了多方人士的意见，针对不合理的地方就及时地更改，直到最后报州长审批之前都是可以进行调整和更改的，但财务预算一旦审核批准下来，那么，高校所有人员都不能再提出更改意见，只能严格按照预算来分配资金。整个资金的使用流转过程都由预算办公室来进行监管。

（二）欧洲高校财务预算制度

欧洲很多国家属于君主立宪制国家，比如英国，它受政治体制以及历史思潮的影响，他们的观念中存在着浓重的规章制度化思想。而高校在进行财务预算编制审核的时候也是需要按照既定的规章制度流程经过层层批准来确定的。比如，最终财务预算方案的编制，首先是要经过校长、行政部长以及会计代理人综合院系一级的管理人再结合上一年度预算执行情况和本年度实际要开展的教研工作来进行编制。接着，财务预算初步方案形成以后，高校还会专门组织召开董事会研讨大会来商讨审核。最后，才把财务预算计划上报政府部门。

（三）澳大利亚、新西兰高校财务预算制度

澳大利亚和新西兰高校的财务预算制度的制定具有高度公开性和透明性，高校财务预算的编制会考虑高校上一年度财务预算的完成情况以及下一年度学校教研工作和行政管理工作发展的要求来提出。初步预算方案制定后，必须公布在学校以征求全校教职员工和学生的意见。针对意见的提出，预算委员会主席会对预算的可行性分析结合意见进行调整，再将修正后的财务预算初案提交给校董事会进行研究商榷。当预算方案审核通过之后，也需要在全校范围内向全体教职员工和全体学生公布，以起到全体教职员工和全体学生对财务预算的实施过程进行监管的作用。

四、中国高校财务预算管理改进措施

（一）财务预算编制公开化、透明化

为了使高校的财务预算有效地促进学校的发展，防止财务预算的编制片面地借鉴以往的经验，而很少针对实际情况对财务预算的项目指标做出合理增减的情况出现，预算编制过程应该积极采纳基层教职人员和学生代表的意见，或设立以专家为主要成员涵盖教职工和学生代表的预算咨询委员会给预算编制提出意见，这样不仅可以减少今后预算实施过程中的阻力，提高预算执行效率，而且有利于全体教职工和全体学生对学校的财务预算执行情况实施监督。使高校财务预算能够有效指导今后教研工作和学校日常性办公性事务的开展。

（二）建立校长领导下的总会计师制度，设立专门的财务预算机构，建立科学的预算机制

中国的《总会计师条例》第2条规定：事业单位和业务主管部门根据需要，经批准可以设置总会计师。高校总会计师是行政副手，直接对校长负责，其职责是全面负责本单位的财务管理和参与本单位的重大决策。在现代高校管理制度中，总会计师制度对增强高校财经工作的科学性、专业性和高效性，促进高等教育事业的和谐发展有着重要意义。

建议中国高校设置预算委员会，其职能定位于学校预算性资源的管理。具体职责包括组织召开预算会议、确定预算目标、制定资源分配方案、核定经费定额、对执行问题及时调整和预算执行结果的评价。预算委员会是高校组织预算工作的最高权力机构，日常事务由总会计师负责。

建立健全总会计师制度和设立预算委员会，有利于高校发挥财务预算管理的作用，综合平衡和协调各方面利益，加强学校资金的统一运筹和调控，通过经济活动的良性循环，使高校事业发展更上一层楼。endprint

（三）对财务预算实施分级管理

财务部门权利集中化有利于实现经济规模性，但由于学校部门对二级机构所要开展的教研活动和行政管理活动不是特别清楚，那么，所定的财务预算指标也不够科学，这就造成资金利用率低下，出现有的部门资金严重浪费，而有的部门想要开展必要的教研活动却缺乏资金。建议根据实际情况改变“统一领导、集中管理”的财务管理模式，对学校财务预算实施二级管理，学校可以根据学院的人数、学生的专业以及将要开展的活动的重要性及规模大小来计算分配二级单位财力，二级学院根据将要开展的活动安排预算费用。

（四）严格履行预算监管部门职责

当财务预算方案确定时，各部门应该严格按照财务预算来开展相应的教研活动。所有的计划缺乏相应严格的监督管理，那就容易使计划流于形式。为了保证学校教学目标的实现，为了保证学校正常教学活动的开展，为了防止学校资金的流失，高校预算监管部门对财务预算的实施过程进行严格有效的监管十分必要。

（五）把绩效预算引入学校的财务预算管理中，为支出项目的必要性及金额大小方面提供有效参考。绩效预算是一种以结果为导向的预算。它要求预算单位在请求拨款时，必须明确阐述所要达到的目标，为实现这些目标而拟定的支出计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中所取得的成绩（或完成工作的情况）。高校实施绩效预算，可以通过考核和评价学校的财务发展潜力，充分衡量其在负债和风险方面的承受能力。对学校的财务进行编制预算时，必须从学校的整体需要为出发点，在考虑学校事业发展及建设需要的同时，也要充分考虑到学校的财务支出能力。在注重效益的同时也要保证重点，以使学校的资金得到充分发挥，并在最大程度上保证高等教育事业逐渐发展及不断壮大。

通过对中外高校财务预算管理现状进行对比，来分析了中国高校财务预算存在着的弊端。而后，针对这些弊端并结合国外高校财务预算管理模式的可借鉴之处来提出了具体改进措施。

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[责任编辑 吴明宇]endprint