积极稳妥地推进农村土地合理流转

严安

摘 要：推进农村土地流转，发展适度规模经营，对农民增收、农业增效和农村发展具有重要意义。但在实际运作过程中政策性强、涉及面广，且矛盾纠纷多。因此，必须积极引导，稳步推进。要阳光操作，切实维护农民权益；要积极宣传，科学引导有序流转；要合理规划，推进适度规模经营；要规范管理，优化政府服务水平；要多管齐下，培育合格经营主体；要因势利导，创新土地流转方式。

关键词：农村；土地流转；适度规模经营

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0047-02

加快农村土地承包经营权合理、有序流转，推进农村土地适度规模经营，是新形势下提高农业集约化经营水平和农民组织化程度的必然趋势，也是促进农民转移就业、增加农民收入、实现农村全面小康的重要途径，更是转变经济发展方式、落实科学发展观、推动农业科学发展的内在要求。它在实际运作过程中政策性强、涉及面广，且矛盾纠纷多。因此，对推进农村土地流转必须思想重视、坚持原则，积极引导、规范管理，扎实工作、稳步推进。

一、阳光操作，维护权益

土地流转是一项法律法规要求特别严格的工作，所有环节一定要依法办事，阳光操作。要坚持公开、公正、公平原则，切实维护农民的土地权益。党的十八大报告明确指出：要“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调，要依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。《农村土地承包法》第33条规定了农村土地承包经营权流转应当遵循的5条原则，其中第一条就是“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”只有在充分尊重和维护农民土地权益的前提下，通过必要的管理、服务和引导，让农民而不是乡村组织或干部成为土地流转的主体，才能有效建立起科学合理的土地流转机制，从而逐步形成健康的农地要素市场，提高土地资源的配置效率。对于农村集地土地的征用，一定要充分考虑和维护农民的切身利益。首先，要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，防止以“公益”之名随意侵占农民土地。其次，要改进征地程序，实施听证制度，充分听取村集体和村民意见。对非公益性的经营性项目，在政府协调和规划指导下，由村集体和村民与开发商直接谈判，防止背着农民的暗箱操作。再次，是完善征地补偿机制，严格按照“同地同价”原则及时足额地给农村集体组织和农民合理补偿，并切实解决好被征地农民就业、住房和社会保障，使被征地农民生活水平不下降、有提高，长远生计有保障。

二、积极稳妥，合理引导

推进农村土地流转特别是以集中连片为目标的土地流转，既要积极，更要稳妥。土地特有的社会保障与就业功能，加之千百年来所形成的对土地的尊崇之情，使得农民视土地为“命根子”，不肯轻易放弃。一些农民对土地流转特别是由乡村组织规划和组织的土地流转存在种种疑虑、误解甚至抵触情绪是可以理解的，一定要做好耐心、细致的宣传、引导工作。要使农民充分认识到高效农业、规模农业的好处，让农民主动参与农业发展规划的制订和高效农业项目的引进与开发，并使农民学会如何在土地流转中维护自己的合法权益。推进集中连片的土地流转切忌为了完成任务和显示政绩而一味贪多求快，甚至不顾农民的意愿和实际情况而采用强制手段去刮风或搞突击。如果我们在具体工作中，能够对农民更多一份尊重、更多一些理解，对农民的利益诉求考虑得更加周到、更加实际一些，宣传、服务工作做得更加细致、更加扎实一些，那么许多困难和矛盾都可以迎刃而解。要创新激励机制，通过奖补结合、政策优惠等多种手段调动各方参与土地流转的积极性。对向集中连片的规划区内流转土地的农户，在合理补偿的同时，可给予不同形式和程度的奖励。签订长期土地流转合同的，要体现收益递增规律，保证土地流转收益随土地效益的提高而同步递增。鼓励迁入城镇并有固定住所和稳定职业的农户自愿放弃承包地和宅基地，对自愿放弃者，给予相应的经济补偿或采取其他奖励措施。

三、科学规划，适度规模

现代农业是规模农业、高效农业、可持续农业，因而也应该是规划农业。要结合新型城镇化建设和农业生产结构调整的要求，切实做好现代农业的布局规划，科学编制土地利用详规，优化土地利用结构，提高节约、集约用地水平。布局规划应以县域为整体，各镇村相对独立，各具特色。规划方案的形成要民主、公开、科学，为绝大多数老百姓认可和接受。规划既要着眼当前，也要顾及长远；既要保持大稳定，也要允许小调整。要以招商引资为抓手，结合发展规划，优选和培植投资主体，促进农村土地向农业示范园区、种养大户和龙头企业集中。按照“一镇一特、一村一品”的要求，打造一批优质农产品生产基地，推进土地的适度规模经营。土地经营过于细碎、分散不利于现代农业的发展，但也并不是说土地经营的规模越大越好，关键是要“适度”。何谓“适度”？有专家认为主要取决于三个方面的尺度，即技术上的尺度、生产方式上的尺度和社会经济关系承载能力的尺度，而这些尺度又要视各个地区的具体情况而定，并没有严格的标准。从根本上来讲，就是要实现经济效益和社会效益的有机结合。以家庭农场为例，有人研究，一般家庭农场以30～50亩为宜，而上海市家庭农场规模大多在100～150亩之间。只要具备条件，千亩甚至万亩以上的农业示范园区当然可以搞，但不可盲目追求，一味求大。更要防止拔苗助长，走过头，搞不切实际的“形象工程”和“政绩工程”。

四、规范管理，优化服务

让农民成为土地流转的主体，并不意味着政府和集体经济组织就可以无所作为。事实上，政府和集体经济组织严格规范的管理和优质高效的服务，对农村土地流转的健康运行和稳步推进至关重要。当前，应以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全规范管理的工作机制；以建立流转服务组织和网络为平台，完善和加强信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务；以依法建立纠纷仲裁体系和调处机制为依托，确保流转纠纷及时化解。要对土地流转实行扎口管理。凡进行土地流转的，都必须进入土地流转服务中心，签订制式流转合同，明确土地流转的形式、数量、年限、条件和双方的权利、义务，使土地流出户放心出让，流入户放手经营。要合理评定土地等级、地价、地租，建立开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转市场，使土地流转双方能够清清楚楚算账，明明白白交易。要严格依法监管，坚决防止改变土地用途的“非农化”、“非粮化”土地流转，切实维护国家的粮食安全利益。总之，要将管理和服务有机结合在一起，通过严格规范的管理和周到高效的服务，促进农村土地流转健康运行。endprint

五、多管齐下，培育主体

充满活力的农村市场主体是土地流转得以顺利进行的最重要因素，必须大力培育。一是要着力培育各种专业大户。以推进特色农业、生态农业、设施农业、高效农业建设为契机，采取灵活多样的流转方式，引导农民把土地向种田能手集中，逐步培养种养大户，并在资金、技术、信息等方面给予必要的辅助指导，提高他们的生产经营能力。二是要鼓励和支持发展家庭农场。家庭农场是近年来备受关注的新型农业经营主体，是中国未来土地规模化经营的主要模式。政府要在示范引导、政策支持、服务支撑等方面多下功夫、更多作为。三是要积极扶持农村专业合作社和涉农企业。按照“民办、民管、民受益”的原则，鼓励同业农民组建专业合作社，探索“农户十合作社十龙头企业”等多种产业化经营模式。制定更加优惠的政策，鼓励和引导工商资本、民间资本、外商资本进入农产品加工、流通业，发展壮大龙头企业。同时，要积极提升政府工作效能，在宣传、管理、服务等方面创新工作思路和工作方法，不断提高农民组织化程度，加快新农村建设步伐。四是要大力加强对农民的培训和教育，加快培养新型职业农民和家庭农场主。通过多种途径和方式，根据农民所需，进行业务技能培训和思想文化教育，切实提高他们的生产技能和综合素质，一方面，为土地的适度规模经营提供人才支持；另一方面，帮助和促进农民向非农产业转移，为土地的适度规模经营提供更多的土地来源。

六、形式多样，鼓励创新

目前，比较普遍的承包土地流转形式有代耕代种、出租、转包、转让、互换等。这些流转形式，方法比较简单，操作难度不大。但正是由于其简单方便，因而口头协议多，签约率不高，容易产生纠纷矛盾。所以，要进一步加强规范、引导工作。此外，要因地制宜、因势利导，积极鼓励有关各方创新土地流转方式，使需要流转土地的农户转得出、收益高，使规模农业和高效农业的发展有条件、少障碍。近年来一些地方出现了诸如“大户（企业）承包+反雇农民”、“村统建统调，户分包”、“土地托管”、“双置换——以土地承包经营权置换城镇社会保障，以农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区住房”以及“内股外租+合作经营”的股份合作制等多种土地流转形式，这些新的流转形式各具特色，富有创造性和生命力，政府应进一步加大组织，引导力度，使之健康有序发展。同时，要建立健全服务平台，加强以土地流转专业合作社为主导的流转中介组织建设，积极鼓励社会团体和社会能人开展土地流转中介服务，打破区划地域限制，发展多种形式的土地流转中介和服务组织。要积极探索龙头企业带动型、主导产业带动型、科研单位带动型、合作组织带动型、集体经济带动型、种养大户带动型、流通市场带动型等多种规模经营形式，综合运用各种土地流转方式，推进农村土地规模经营，集约利用。

推进农村土地流转，发展适度规模经营，对农民增收、农业增效和农村发展具有重要意义。但要充分认识到它的复杂性、艰巨性和我们所处的特殊社会经济环境，切不可急于求成，盲目冒进。从深层次来看，农村土地能不能加速流转，在很大程度上是取决于农村人口能不能加速向城镇二、三产业转移，并获得稳定的工作、住房和社会保障。如果农民能有更好的就业机会、更高的收入、更可靠的保障，他们就会自愿离开土地，这是一个自然的过程。所以，从宏观方面看，推进农村土地流转，还有赖于建立一个完善有力的城乡一体化的社会保障体系，从根本上解决农民土地流转的后顾之忧，从而弱化土地对农民的就业与社会保障功能，使农民恋土情结的脐带逐步自行断落。从现实情况看，这一过程的实现是渐进的、长期的。所以，当前推进土地流转工作的重点和着力点，仍然是规范、引导，并切实维护好农民的土地权益。

[责任编辑 吴高君]endprint