渤海污染防治组织协调

河北交通职业技术学院 潘书策 陶海燕

目前，中国与渤海环境保护有关的组织除国家有关部、委、室外包括：中共中央政治局、国务院办公厅、国家发展改革委、财政部、国土资源部、交通运输部、农业部、国家环保总局、国家海洋局以及国研室等部门，还包括环渤海地区的辽宁、河北、天津、山东三省一市以及中国石油、中国石化、中国海洋石油总公司等。然而这么多的环保组织单位，并未有效遏制渤海污染的一步步加重。2001年整个海域受污染面积为18990 km2，到2011年约为31640 km2，多年来污染海域面积几乎是直线上升。成事败事多由人，那么在人为因素上，当前的实际情况究竟如何，存在哪些问题，又当怎样健全渤海污染的防治组织呢？

一、健全联动协调机制

上下游之间关注点不同，联动机制尚不健全。渤海遭受多个区域入海河流及排污管道的污染，河流上游也负有保护水质不受污染的责任，但由于治理污染需要大量投入，加上河流流经多个省份，导致污染责任认定比较困难，而且位于上游的省市往往在保护水资源问题上，没有饱受水污染困扰的下游那么迫切。往往是下游在做环境保护防治污染的工作，而上游在做经济保护制造污染的事。因此，陆源污染控制难的一个重要原因，就是流域内上下游省市之间污染防治缺乏有效联动，缺乏统一指挥。

虽然“渤海碧海行动计划”已经启动，但相应的防污体系尚未建立。由于地方保护主义作祟，海河上游一些地方只重利益，未做必要的投资治理污染，致使污水在地表、地下越流越多，严重污染了渤海。渤海治污如此严重，一方面说明许多部门的利益已经超越了国家的整体利益，另一方面也说明了统管不利。

为了破除水环境执法障碍，有效提高区域水环境协同监管能力，应将条块分割状态的行政区划分水资源管理和保护，改建为以流域为单元的海陆一体化污染防治协调联动与执法机制，协同建立区域污染减排体系、监测体系和考核体系，使同一流域甚至渤海及其周围区域的环保工作，得到统一指挥。

要使相关流域内上下游省市之间污染防治步调一致，必须成立渤海环境保护统筹部际协调机制，该协调机制可以参考已成立了20多年的环渤海地区经济联合市长联席会，也可以借鉴环渤海地区三省一市海事局签署的渤海海域船舶污染应急联动协作机制，该机制建立起了环渤海各海事局辖区应急的统一指挥、资源共享、信息共享、优势互补、快速联动的协作机制。

海事局之间的协调机制尚不完善。环渤海地区的污染远非单纯的船舶所致，海上作业平台、入海口污水等均是致污源。在没有船舶引起的污染时，海事局的应急机制是否不起作用？答案是否定的。非海事局的治污单位之间是否也需要联动？答案是肯定的。因此，渤海治污是一个整体行动，不能单有一个系统联动起来，系统之间需要有更高层次的统一指挥、资源共享、信息共享、优势互补、快速联动的协作机制。

《海洋环境保护法》规定 “国务院环境保护行政主管部门，作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作”。因此，涉及污染及其防治的不同单位和部门，都要设有听从国务院环境保护行政主管部门统一管理的机关或科室，以便治污行动的贯彻执行。上述做法有利于研究渤海环境保护工作的跨领域问题及其他重大问题，有利于协调并督促治污计划及相关专项报告或规划的制订及实施，有利于适时开展污染治理的评估和改进工作，有利于资金的拨付，有利于修建跨省市的联合污水处理厂，有利于加强对入海口已有湿地的保护，并有针对性地进行湿地生态工程建设，增强河口湿地的清污能力。

二、理顺组织体系职责

国务院环境保护行政主管部门是环境保护的执法主体，需要具备统领的权力，负起统领的责任。其责权之一就是要会同有关部门健全渤海环境监测网络，规范环境信息的发布，并在其他相关的不同部门里建立听从指挥的执法网络。涉海部门或单位应弱化与整体利益相冲突的利益，一同进行渤海污染治理工作。

发展改革部门从产业政策、投资建设和清洁生产等方面，加强对治污工作的指导、协调和监督。各产业园区要建立相应的领导小组及办公室，统一组织协调本区内企业污染治理工作。

预防海洋污染的关键是严格控制污染物的排放。环保部门要加强对排污单位的监管力度，做好对渤海环境保护工作的实施指导、协调和监督，要严格执行达标排放制度，严格限制排污入海总量。加强陆源污染物防治，强化对海岸工程和直排工业企业的监管力度。

海洋部门要根据环渤海地区和水域的具体情况，做好海洋环境的监督管理工作，确定渤海能够接纳的污染物限度，控制海洋倾倒废弃物的危害，组织渤海海洋环境的调查、监测、评价以及海洋工程监管和相关保护区建设等工作。海事、渔政、交通和海军要采取严格措施以防止、减轻和控制船舶及港口污染物污染海域环境。

对于船员来讲，船舶溢油的污染事故中80%是由人为因素造成的。众多的船舶污染事故表明，船员应该加深对海洋污染的严重性、防治污染紧迫性的认识，加强防污责任心。由于船员的素质良莠不齐，有一部分船员文化水平低，而且没有进行过专业的职业技能训练，应急和防污的技术不过关，因此相关部门要对每个船员进行职业道德教育、法制教育和业务训练，对船员的违法致污情况要加大执法力度，必要时要相应地追究其民事或刑事责任，提高全体船员对环境保护的警惕性、敏感性、自觉性和业务水平。

交通运输部门要做好港区和非军事、非渔业船舶污染的监督管理以及污染事故的调查处理。

水利部门要做好水资源调配、保护和水土保持工作。

农业部门要指导农村对污染源的控制、农业结构调整等工作，应努力发展生态农业，减少农药、化肥等的使用。要加强渔业水域生态保护，以及渔港和渔业船舶污染的监督管理。

林业部门要做好湿地保护与恢复、防护林建设等工作。

科技部门要加强科技研究和推广。

财政部门要提出相关财政政策、拓宽集资渠道，筹备更多治理资金。

住房和城乡建设部门要做好城镇污水处理厂和配套管网及垃圾处理场建设、运营的监督和指导工作。

组建或鼓励组建一定规模的环保团体，并予以财政、法律、技术等方面支持，提升环保团体的作用，引导其健康发展，从而为渤海污染防治方面提供更好的服务。

对于公民来说，环境保护的法律和意识要从孩子抓起，任何人在发现海上污染事故或者违反法律规定的行为时，均有义务向就近的监管部门报告。

作为一类工作的统领而言，需要高度重视相关政府部门之间各自的职能分工与合作，避免在责任的交叉与重叠部位出现薄弱环节。国务院有关部门要履行引领职责，加强指导，加大支持力度，使组织之间密切协调与配合。

总之，明确在中央政府统一协调组织下建立环渤海各省市协调机制并成立专门的机构，明确其职责和权力，通过把渤海综合治理的权力和责任逐级落实到环渤海的地方省市政府，充分调动社会各界的积极性和创造性，使各个相关主体有机、密切地结合起来。

三、防止污染防治工作流于形式

虽然碧海计划投入555亿元，但成效并不尽如人意，原因是多方面的。如无法可依、有法不依、执法不严，组织涣散、统管不力、协调不畅、宣传迟滞、科技落后、资金匮乏等。所有这些都与人有关，而人的因素又是首要的，但现实中缺乏明确的主体来对此负责。

《渤海环境保护总体规划》又将追加400亿元，如果工作不到位，最终还是难以向社会公众作出可以接受的交代。比如，在统一指挥下，虽有分工明确的组织系统，但其工作是否一定会及时、到位，公民发现污染是否会知而不言、言而不尽，污染制造单位是否会弄虚作假、蒙混过关，执法工作人员是否会收受贿赂、粗查谎报，领导者是否会工作懈怠、组织不利，这些问题都是值得深思和考量的。

可见，“加强监管，严厉问责”是防止污染防治工作流于形式的关键所在。首先是加强监管，即加强对污染防治行为中人、财、物、事的监管力度。这里的监管，一是对执法组织的监管，二是执法组织对被执法单位的监管，防止出现敷衍塞责的行为。在监管中，若发现工作处理不及时、不到位的情况，必须严厉问责，否则不足以引起当事人的注意，不足以督促责任人尽心工作。要想避免污染防治工作流于形式，必须在渤海污染防治方面，至少抓好以下监管问责工作：

1.做好宣传监管问责工作

有计划、有步骤、有监督、有记录、有问责地做好防治污染的宣传动员工作，提高发展经济同保护环境要协调的全民环保意识。

2.督促立法、执法的完善工作

因为科学、全面、合理的立法，是渤海治污的执法条件，所以要有发现、有查找、有督促、有问责地完善立法、执法工作。要尽快填补相关法律空白，完善现行法律法规，切实加强法律赋予环保部门的执法权力，使得各方面责权利的分配与制衡做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

3.督促有关单位及时投入人力、物力与财力

解决渤海污染防治面临的问题，首先是充分督查地方上有多少需要控制污染的工厂，有多少需要投资的污水处理厂。而后是要尽快核算出这些企业达标排污、治污需要多少人力、物力与财力。若投入不足，渤海的防污、治污工作就要落空。要有计划、有监管、有问责地落实“政府引导，地方为主，市场运作，社会参与”的多元化筹资工作。重点落实在“谁污染谁治理，谁投资谁获益”上。要督查相关部门是否真正调动起全社会特别是致污企业、船舶等对水环境治理投入的积极性，必须监管落实相应的人力、物力与财力是否得到合理分配和高效使用。

4.加强监管问责，提高水上平台和船舶溢油的预见和预防能力

随着中国水上交通量和水上平台的增长，事故引发的泄漏和污染已引起全社会关注。据统计，近年来渤海发生水上平台、船舶污染事故数十起，虽然全国海事系统在应急预案制定、应急能力建设和整合、事故应急处置等方面取得了重大进展，多起重大船舶污染事故都得到了及时、有效处置，但是还有相当数量的污染未得到及时有效的处理。因此，国家应加强监管与问责，进行防污预案的研究，最大限度地防止水上平台、船舶溢油造成的污染。

5.督促加快适宜、高效、创新的科研工作

目前防污、治污工作成功的案例已不在少数，如杭州西湖和日本濑户内海的防污、治污就很成功，这些地方对污染治理的方式方法和技术手段等都值得借鉴。当然，渤海不同于其他水域，在治理污染的工作中会出现新问题，需要新举措，如科学规划胶莱人工运河的治污方案，为了保证人工海河河水的单向流动，避免海水污染人工海河，在莱州湾入河口附近设立大型污水处理厂，并采用插板专利技术等做好人工海河的防渗透处理，避免扩大土地盐碱化范围等，这些工作也必须有力度到位的监管与问责。

总之，为了渤海的清洁，为了环渤海经济圈的可持续发展，必须在防治渤海污染的组织工作上，做好健全协调机制、理顺组织职责、加强监管、严厉问责的相关工作。