浅析海事部门在上海自贸区建设中的机遇和挑战

洋山港海事局 林新通

上海自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）于2013年8月22日经国务院批准设立，9月29日上午10时正式挂牌开张。上海自贸区的设立是十八大后中国顺应全球经贸发展新趋势，实施主动对外开放战略的一项重大举措。上海自贸区建设包含两个关键词，即“自由贸易”和“试验区”，旨在通过试验建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，进而形成可复制、可推广的经验，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，并发挥示范带动、服务全国的积极作用，最后促进全国各地区共同发展。

上海自贸区建设这一国家战略，为上海海事局的发展提供了一个难得的历史性契机。海事局应认清机遇和挑战，顺势而为，加快改革步伐，高效融入上海自贸区建设，为自贸区的健康发展发挥海事优势和应有的作用。

一、海事部门在上海自贸区建设中的地位与作用

根据《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》的规定，由市政府的派出机构中国（上海）自由贸易试验区管理委员会（以下简称“管委会”），具体落实自贸试验区改革任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。管委会履行领导工商、质监、税务、公安等部门在自贸试验区内的行政管理工作，协调海关、检验检疫、海事、金融等部门在自贸试验区内的行政管理工作等职责。显而易见，海事局作为监管机构之一，在服务上海自贸区建设发展中起到不可或缺的作用。同时，国务院印发的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）中明文规定，上海自贸区施行“一线放开、二线安全高效管住”的创新监管服务模式；另外，强调加快完善一体化监管方式，推进组建统一高效的口岸监管协作机构。海事部门作为口岸单位的重要组成成员，在船舶航行安全、远洋货物运输，特别是危险化学品货物安全运输方面发挥着重要作用，为自贸区的货物国际间自由贸易顺利进行保驾护航。

据统计，上海港99%的外贸货物是由远洋船舶运输完成的，船舶是国际贸易的重要桥梁。另外，航运的发展促进了包括运价指数及相关衍生品业务的发展，进而带动贸易、金融以及其他船运经济业务的发展，因此，航运的发展对于整个上海自贸区的发展起到至关重要的作用。海事局作为航运的监管机构，在服务上海自贸区建设和发展的重要性是不言而喻的。

二、海事部门在上海自贸区建设中面临的机遇和挑战

(一) 海事部门在上海自贸区建设中的机遇

1.加快海事职能转变，深化海事创新监管模式

上海自贸区需要健康有序发展，其中转变政府职能、构建高效政府是关键。如何按现代市场经济的要求转变政府职能，政府如何为市场提供更有效的公共服务，如何做到政府的廉洁、高效、公正、透明，通过政府转型，从政府主导向市场主导的转变，是上海新一轮改革创新及自贸区建设发展所需要的基础保障，并具有更大的现实意义。海事局应积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进海事行政管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管。

随着洋山港区国际中转集拼业务的成熟和自贸区软硬件质量的提升，进出自贸区的货物和船舶量也会随之增长，传统海事部门所实施的外籍船舶进出口查验和强制引航制度等将不再适应高效便捷的自贸区发展的内在要求，需要海事部门大胆探索施行“一线放开、二线安全高效管住”的监管服务新模式。如对国际航行船舶进出口岸查验可以采用网上自助查验的便捷方式，从而有效节省公司营运成本，缩短船舶通关手续办结时限。同时，加快建立并完善“中国（上海）自由贸易试验区港口国监督特别管理措施（负面清单）”，践行“前置放开，事中、事后管住” 的自贸区管理理念。另外，自贸区也可以参考借鉴香港等发达地区的海事监管经验，积极实施风险监管模式，对满足条件的船舶施行免于强制引航的措施，提高船舶、货物、人员的通关效率。

2.强化监管部门协作，提升海事服务水平

上海自贸区以维护国家安全和市场公平竞争为原则，加强各有关部门与上海市政府的协同，提高维护经济社会安全的服务保障能力。同时，自贸区配合国务院有关部门严格实施经营者集中反垄断审查，加强海关、海事、质检、工商、税务、外汇等管理部门的协作，加快完善一体化监管方式，推进组建统一高效的口岸监管机构。

自贸区中的各项业务无疑将涉及到众多职能主管部门，如果再按照传统的“九龙治水”方式，或者机械整合职能部门组建“单一窗口”模式，即让多个职能部门开出接待窗口，接受企业的咨询和办事，这些都不是最有效的办法，无法适应自贸区的体制优势。因此，需要国务院和管委会管理协调自贸区内涉及各个垂直管理且独立的部门和地方职能部门，积极完善一体化监管方式，组建高效便捷的一站式口岸监管机构。海事部门应抓住这个历史机遇，积极发挥其在自贸区建设方面的作用，主动参与一站式口岸监管机构建设，与相关单位开展全方位、深层次的交流与合作，积极融入上海自贸区建设，为自贸区建设添砖加瓦。

3.促成公开透明管理制度，提升国际航运服务能级

上海自贸区着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为中国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。海事部门应以上海自贸区建设为契机，进一步完善相关政策，形成公开透明的管理制度，完善符合国际规则的信息公开机制，提升国际航运服务能级，树立海事良好形象。

上海自贸区“一线放开、二线安全高效管住”的监管模式，要求政府不过多地干预企业，很多项目无须审批，只需备案，政府完全信任企业，监管理念实现从“违法推定”到“守法推定”的转变，这就要求海事部门严格依法行政，信息公开、透明，具有公信力，营造公开、透明、规范的航运市场氛围。目前，即使中国洋山港的建立可以将“中国洋山港”作为船籍港进行船舶登记，从事国际航运业务优惠政策，仍然有许多中国籍船公司不愿意把在低税收国家注册的方便旗船舶回国注册，这在很大程度上与公开透明的市场环境、完善健全的法律制度、严格依法行政的管理机构、具有国际竞争力的税收政策有关。海事应抓住上海自贸区建设这个历史机遇，完善公开透明的管理制度，营造自贸区良好的航运市场环境，对挂靠自贸区的国际航行船舶一视同仁，严格按照国际公约、国内法律法规依法行政，简化国际船舶运输经营许可流程，探索便捷的船舶登记程序，建立具有国际竞争力的国际船舶登记制度，促进更多符合条件的船舶在中国洋山港落户登记，打造“中国洋山港”金字招牌。

4.推动拓展非传统领域海事服务，增强海事监管与服务综合效能

上海自贸区积极发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港的联动作用，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式，积极发展航运金融、国际船舶运输、国际船舶管理、国际航运经纪等产业，加快发展航运运价指数衍生品交易业务。自贸区进一步开放航运服务领域，放宽中外合资、中外合作国际船舶运输企业的外资股比限制，推动中转集拼业务发展，允许设立外商独资国际船舶管理企业等。

拓展非传统领域海事服务既是海事全面履行“三保一维护”职责的必然要求，也是海事融入上海自贸区建设的现实需要。海事应以自贸区扩大开放金融、航运等服务领域为契机，在做好传统海事监管服务的同时，努力拓展海事非传统服务领域，找准定位、与时俱进、主动作为，积极探索符合需求的专业海事服务，不断延伸水上交通安全的监管触角，增强海事监管与服务的综合效能。

（二）上海自贸区建设给海事部门带来的挑战

1.配套法律制度保障体系缺乏

上海自贸区设立至今还没有统一的自贸区法律、法规，同时，作为上海海事局实施水上安全监管、保护海洋环境的根本大法之一，《上海水上安全监督规则》（以下简称《规则》）自1995年3月1日生效至今已近20年，在这期间，上海港已经发生了翻天覆地的变化，如外高桥港和洋山深水港在《规则》颁布之后的快速发展。显然，为符合当前上海港的实际情况，对《规则》的合理调整已迫在眉睫。另外，自贸区海事部门的相关业务也没有形成比较完整的制度体系，自贸区中航运服务领域的开放措施，包括允许设立外商独资国际船舶管理企业，允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在境内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务等的具体操作管理办法更是在制定探索中。显然这些与自贸区发展所需要的高标准贸易规则体系还存在一定差距，海事部门需要进一步完善工作机制，落实工作责任，积极探索，在实践中认真研究新情况、及时解决新问题，根据《总体方案》明确的目标定位和先行先试任务，稳步推进，建立起与试点要求相适应的试验区海事配套法制管理体系。

2.办事效率及服务水平较低

上海自贸区的主要任务之一是加快政府职能转变，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管，完善体现投资者参与、符合国际规则的信息公开机制，完善投资者权益有效保障机制，实现各类投资主体的公平竞争。目前政府已经习惯审批项目的角色，而自贸区在客观上要求政府具有更多了解市场、分析形势和进行有效监管的能力，创造良好的法律、法规环境，政府职能的转变将是上海自贸区建设的最大挑战。

目前，靠离泊上海自贸区的船舶涉及到多个海事部门，包括洋山港海事局、浦东海事局、吴淞海事局以及地处北外滩的航交所，这种多样性导致的制度不统一非常明显和集中，容易形成制度资源的浪费。对于企业而言，可能将耗费大量的时间和人力资源成本，同时也增加了企业的运营成本。自贸区制度最大的优越性就是“自由”，然而，由多个海事部门管理，在现实当中就不一定很“自由”，在一定程度上将会影响到船舶的通关效率。海事部门应进一步提高办事效率和服务水平，为企业提供各种便利。

另外，自贸区内的服务贸易范围大大扩充，有些新领域是不是海事的监管服务范畴目前尚未界定。这些是在过去想都没有想过的问题，如今，摆在了海事管理者的面前，如何监管还需要进一步研究和探索。

3.与自贸区发展相适应的海事人才队伍培养还存在差距

具有与自贸区发展相适应的海事人才队伍是海事部门为自贸区发展保驾护航的有力支撑和根本保障。新加坡作为国际贸易港，21世纪以来的转口贸易额在总的出口贸易额中的比重逐年提高，已达47%以上，国际航运和贸易中心地位非常显著，其中最主要的原因在于新加坡的教育水平普遍比较高，跨国企业能够在当地找到高素质的人才。另外，新加坡的法律制度比较健全透明，吸引人才的配套制度很完善，政府服务效率非常高，这些都成为必不可少的条件。如何培养与自贸区发展相适应的一流海事人才队伍，是摆在海事人面前迫在眉睫的现实问题。

三、海事部门实现提升国际航运服务能级保障自贸区建设发展的措施

(一) 创新海事监管模式，打造一流海事机构

上海海事部门如何创新海事监管模式，打造与上海自贸区发展相适应、与世界第一大港相匹配的世界一流海事机构，还有很长的路，需要大胆创新、不断探索。目前，自贸区对应的水域涉及到吴淞海事局、浦东海事局和洋山港海事局等多个海事管理机构，由多单位管辖自贸区的海事业务显然与自贸区的“二线安全高效管住”的监管服务模式不相适应，可以考虑设立统辖整个自贸区的海事管理机构。同时，加强与其他口岸单位的合作，确保一站式服务，提升执法效率。另外，在提倡“自由”的自贸区里，进一步建立公开透明的执法制度体系，简化便捷各类审批报备手续，加强船舶信誉等级管理。如洋山港海事局在2010年6月出台的《洋山深水港内支线集装箱船舶信誉等级管理办法》，对规范内支线船舶的动态管理，保证其安全准班，起到良好的效果。

(二) 全方位培养海事人才队伍，增强海事发展软实力

自贸区的建设发展需要一流的海事监管机构，更需要一流的海事管理人才。海事部门应该进一步加大人才队伍建设的力度，增强与发达国家和地区的海事部门交流与合作，建立长效机制，不断开展各级海事调查官、船舶污染事故调查官、船舶安全检查员、ISM审核员、VTS值班人员等培训，加快培养与自贸区发展相适应的海事专业人才队伍。另外，也可以与高等院校、企业合作，培养相应的人才队伍。

(三) 提高水域通航效率，保障船舶航行安全

随着自贸区的发展，进出自贸区的船舶也会随之增多，必将对水域通航效率和海事监管水平提出更高要求。海事部门可以从上海自贸区发展层面考虑重新规划上海自贸区内锚地配备，优化锚地设置，以满足自贸区船舶锚泊需求。同时，注重提高南槽、南支及洋山深水港等水域的VTS监控质量和巡逻艇巡航执法水平，完善应急救助力量布置和最大限度提高应急事故处置能力，在洋山深水港现有的“单套泊”、“双套泊”、“双档靠泊”及主航道双向通航的基础上，加快对大型集装箱船舶能见度不良情况下进出洋山深水港和内支线船夜间双档靠泊等课题研究，提升洋山深水港区的通航效率，更好地服务于船公司。

(四) 提升服务中转集拼业务水平，增强自贸区国际竞争力

《总体方案》明确提出，要推动中转集拼业务发展，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式。目前，自贸试验区管委会已提出加快洋山岛域国际中转集拼中心的规划建设，尽快实现无纸报关、散货上岛等功能，力争早日实现国际中转集拼业务的规模化运作。海事部门对服务中转集拼业务、增强自贸区国际竞争力大有作为，特别是对承运外高桥港区和洋山深水港区进出口内支线中转箱、国际中转箱和空箱的调控灵活的穿梭巴士，在保障其航行安全和准班靠泊方面发挥积极作用。随着穿梭巴士承运范围不断拓展，大大提高了两港联动效能和上海自贸区货物的“自由度”。

四、结语

上海自贸区建设正在紧锣密鼓地进行中，毋庸置疑，备受关注的上海自贸区将撬动新一轮的改革，并释放出新的改革红利。越是自由开放的市场，越是充满机遇和挑战。同时，机遇和挑战总是并存的，海事部门如何为上海自贸区建设发展保驾护航，需要审时度势，抓住机遇，迎接挑战，有所作为，保障上海自贸区这艘大船开得更稳、更远。