发达国家先进制造业发展政策对杭州的启示

潘 扬 罗如意 杭州市科技信息研究院

目前，先进制造业已成为制造业最为重要、也是最具活力的组成部分，代表着世界制造业的发展方向。先进制造业的核心在于其“先进性”，不仅体现在技术的先进性上，而且具有产业的先进性和管理的先进性。先进制造业不仅包括高新技术产业，还包括用先进技术改造的传统制造业。

进入21世纪以来，制造业面临着全球产业结构调整带来的机遇和挑战。特别是2008年金融危机之后，各国为了寻找促进经济增长的新出路，开始重新重视制造业。面对这一形势，中国制造业必须奋起直追，既不能放弃在传统制造业领域的优势，也要积极争夺先进制造业的制高点。

杭州市十大产业发展规划中将先进装备制造业列为杭州市今后发展的重点产业。通过探索国外先进制造业发展的政策和现状，找出对国内特别是杭州市先进制造业发展的影响，大大有利于推动杭州市先进制造业的发展。

美 国：抢占制造业技术高点

美国一向重视先进制造业的发展，美国政府先后于1990年、1993年和1997年分别实施了“先进技术计划”、“先进制造技术计划”和“下一代制造-行动框架”；1998年，美国进一步制订了“集成制造技术路线图计划”；2004年2月，布什总统发布了“鼓励制造业创新”的总统行政令；2004年5月，美国国会通过了《2004年制造技术竞争能力法》，强调要通过财政支持发展新的制造技术；美国还提出实施了敏捷制造技术战略发展计划(TEAM)。这一系列举措，持续提高了美国的制造能力。2008年金融危机之后，美国的研发投入及创新竞争力开始下滑，先进制造业的制造能力也持续下降，这为美国制造业的发展带来新的挑战。美国制定了一系列的先进制造业发展计划，对美国整体经济的发展具有重要的战略意义。

先进制造业伙伴计划（AMP）

2011年6月，奥巴马提出了一项超过5亿美元的先进制造业伙伴计划（AMP），以缓解就业压力、促进创新和维护国家安全。该计划采取产学研合作的形式，由美国顶尖的工程大学和主要的制造公司承担，联邦政府只负责提供良好的创新环境，如推行税收抵免、提供政府引导资金等，共同结成了强有力的产学研合作联盟。先进制造业伙伴计划主要包括四个方面：

⒈提高美国国家安全相关行业的制造业水平。从2011年夏季起，美国国防部、国土安全部、能源部、农业部、商务部等将协调各部门，利用其现有资金和未来预算，投入3亿美元用于合作投资与创新技术产业，包括小型大功率电池、先进复合材料、金属加工、生物制造和替代能源等。

⒉缩短先进材料的开发和应用周期。“材料基因组计划”将通过在研究、培训和基础设施方面的超过1亿美元的投资，使美国企业发现、开发和应用先进材料的速度提高到目前的2倍。先进材料将推动数10亿美元的新兴先进制造、清洁能源和国家安全等领域的相关技术。

⒊投资下一代机器人技术。美国国家科学基金会、国家航天局、国立卫生研究院和农业部正在联合推出一项耗资7000万美元的下一代机器人研究计划。新一代机器人将承担工人、医护人员、医生和宇航员等工作任务。

⒋开发创新的、能源高效利用的制造工艺。美国能源部将耗资1.2亿美元开发创新的制造工艺和材料，以使企业能够削减制造成本，同时利用更少的能源。

先进制造业国家战略计划

在总统科技顾问委员会2011年6月向总统提交的《美国先进制造业领先地位报告》基础上，美国国家科学技术委员会于2012年2月正式发布了《先进制造业国家战略计划》。该计划客观描述了全球先进制造业的发展趋势及美国制造业面临的挑战,明确提出了实施美国先进制造业战略的五大目标。为保证有效落实，该计划不仅规定了衡量每个目标的近期和远期指标，而且指定了参与每个目标实施的主要联邦政府机构，展现了美国政府振兴制造业的决心和愿景。

该计划分析了美国先进制造业的生产模式和趋势，揭示了联邦政府加快先进制造业发展所面临的机遇及维护其健康发展所面临的挑战。计划勾画了一个强大的创新政策，将有助于缩小研发与先进制造业创新应用间的鸿沟，解决技术全生命周期中的问题：⑴为先进制造业提供良好的创新环境；⑵使得国内制造技术转化蓬勃发展；⑶统筹促进公共和私人对先进制造技术基础设施的投资；⑷促进先进制造技术规模的迅速扩大和市场渗透。

德 国：利用信息技术促进制造业现代化

装备制造业是德国最重要的工业部门，机械设备制造、汽车制造、电气机械、电子工业、化工装备的产值约占工业总产值的40%。在模具制造、数控机床、动力装置和机械传动等行业，德国始终都保持着世界领先的水平。

装备制造业作为德国制造业的主体，也是德国称雄世界的资本。制造业占德国GDP的比重始终维持在23%左右，稳居欧盟第一。

金融危机爆发后，德国制造业也受到了不同程度的影响。德国机床企业平均员工数量不足130人，大多数为家族企业，抗击金融危机能力较弱，纷纷破产或被迫并购。德国的机械、汽车和光学仪器等产业虽然以质量高性能优越著称，但由于价格偏高，缺乏绝对的市场竞争力；且由于企业在技术层面追求“最完美”和“最先进”，往往导致产品推向市场的速度和效率较慢。

德国制造业发展的振兴举措主要包括：

⒈德国政府积极采取行动,将更多的精力和资源投人到更新的先进技术上，制订了“生产2000”等制造业战略计划，重点研究包括产品开发方法和制造方法、面向制造的信息技术，特别要研究通信技术，开发面向制造的高效、可控的系统，其目的是:利用信息技术促进制造业现代化，采用充分考虑人的需求和能力的生产方式，帮助企业增强市场竞争力，提高制造领域的研究水平，促进制造业的现代化。

⒉鼓励中小企业发展。德国历届政府都非常重视发展本土中小企业，不仅制定了《反限制竞争法》、《中小企业促进法》、《中小企业研究与技术政策总纲》等政策法规，还在联邦和地方层面成立中小企业促进机构。在不影响正当竞争的前提下，时常推出针对中小企业的联合科研项目和减税政策。

日 本：重视资金和人才支持

从2000年开始，在全球制造业结构调整变化的大潮中，日本制造业就已经开始面临种种挑战。随着半导体性能的提升以及软件业的进步、工业制成品电子化以及模块化的迅速发展，亚洲等新兴经济体的制造业以惊人的速度发展并逐渐在全球立足，缩小了与日本制造业的差距，加剧了发达经济体与新兴经济体在制造业方面的竞争。日本制造业振兴举措主要有：

⒈加大对中小企业技术创新的资金支持。日本政府高度重视科技创新，财政方面,日本政府直接增加财政的科技投入比例、税收优惠和研究开发补贴。20世纪80年代以来，日本坚持“科技立国”战略，科技投入占国内生产总值的比重远高于美、英、法、德等发达国家。日本政府一方面对研发创新企业给予补贴，另一方面让企业承担一定的技术开发项目。日本给予创新型中小企业低息货款的优惠政策，成立专门的国家政策性金融机构支持中小企业，建立了政策性中小企业金融机构，如国民金融公库、中小企业金融公库、商工组合中央金库等。鼓励民间金融机构向中小企业开放融资渠道，由政府、地方公共团体和民间企业共同出资成立中小企业投资育成公司，建立完善的中小企业信用担保体系。

⒉促进中坚人才的培育。日本政府及地方政府按照《职业能力开发促进法》的相关要求，致力于劳动者职业能力的提高并为劳动者的职业训练提供必要的资助。加大对新兴产业领域人才培育的支持力度，扩大公共职业训练的范围。提高民间职业教育培训机构的职业训练服务水平。制定职业能力评价制度。

杭州市先进制造业发展的喜忧

近二十年来，我国制造业快速发展，但是总体停留在高劳动密集度低技术水平的阶段，国家相继推出一系列政策鼓励发展先进制造技术和先进制造业。2009年，国务院颁布《装备制造业调整和振兴规划》，提出依托高效清洁发电、高速铁路等十大重点工程，振兴制造业。

2010年，我国提出重点发展节能环保、新型信息产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业、新材料七大战略性新兴产业，其中信息产业、新能源汽车、高端装备制造三个领域均涉及先进制造业，说明我国对发展先进制造业高度重视。

“十一五”以来，杭州市紧跟国家规划脚步，先进装备制造业迅猛发展，已迈入国内先进城市行列。

首先，产业规模不断扩大。2010年，杭州市规上工业先进装备制造业实现销售产值3484亿元，约为2005年的2倍，占全市规模以上工业销售产值的31.3%，规模、技术居全省首位。按产业规模，杭州与上海、天津、广州等城市仍有较大差距，位于苏州之后，与无锡相当，处于全国前列。

其次，拥有特色优势产品。近年来，杭州市杭氧空分设备、杭锅余热锅炉、杭汽轮大型乙烯装置驱动用汽轮机组、浙江中控大型石化装备集散控制系统、西子奥的斯电梯、浙富水电设备等一批骨干企业的产品在国内处于领先水平，并进入了国家重大装备配套领域。杭州汽车零部件产业在全国处于领先水平。其中，部分产品不仅填补了国内空白，而且还达到国际领先水平。此外，杭州市在新能源汽车、航空设备、轨道交通装备等新兴领域也抢占先机，已经具有一定基础。

再次，逐步形成创新体系。目前，杭州市装备制造业共拥有国家、省、市三级企业技术中心约100家，占全市工业企业技术中心总量约25%。装备制造企业技术中心已经具备较强的自主创新能力，开发了一些具有自主知识产权的原创技术，成为全市工业技术创新体系的主导力量。

最后，不断加快产业集聚。经过多年发展，杭州市装备制造业布局模式已经从“专业化生产＋块状经济”演变为“专业化分工制造＋系统集成+产业集群”为主的现代生产服务体系。一批装备制造业行业龙头骨干企业加快形成和崛起，带动了产业集群成长。依托产业链的整合提升，专业产业集群比重不断提高，区域品牌建设成效明显，一批以研发、营销和售后服务为主的装备制造业专业化服务型企业逐步形成和发展，产业链向“微笑曲线”的两端有序延伸。

但杭州市先进制造业发展还存在以下瓶颈：

重点企业优势产品仍然偏少。在装备制造业中，拥有自主知识产权、核心竞争力强、能有效带动产业结构优化升级的大企业、大集团还不多，企业组织结构不尽合理，重大设备成套能力不足，进而形成了高端、具有核心竞争力和重大引领作用的生产能力不足与一般低端加工能力和普通机械产品产能相对过剩并存的局面。

自主创新能力有待加强。在新技术、新产品的研发能力上仍显薄弱，自主知识产权缺乏，关键技术及设备基本依赖进口，技术引进所占比重较大，技术吸收再创新偏弱，原创性技术和产品甚少。中小企业的技术创新渠道不宽，技术成果转化水平有待提高，知识产权保护体系尚不够完善。

结构性瓶颈亟需破解。与国际先进水平和发达城市相比，存在产品档次和质量稳定性不高、产品出口额在国际市场所占的份额不大、产品营销及售后服务相对落后等瓶颈，特别是重大装备自主化、信息化、数字化及自动化技术的推广应用方面存在较大差距。

国外先进制造业发展政策带来的启发

杭州制造业发展正处于加速转型升级的关键时期，面对发达国家纷纷提出“再工业化”道路，振兴先进制造业发展，对于我国乃至杭州市制造业发展的影响不可谓不大。

2008年的国际金融危机令发达国家开始重视恢复实体经济，而美日德等传统制造业大国更着手于制造业的回归。在中国制造业发展如火如荼的情况下，发达国家制造部门的生产和研发的回流，必然对中国形成巨大的冲击。在这种形势下，中国制造业将处于一个遭受“双向打击”的局面。一方面，与美国、德国、日本等发达国家相比，中国缺乏有竞争力的先进制造技术及产品。而另一方面，在传统制造业方面，中国正受到印度、越南等发展中国家的严峻挑战，出口商品的竞争优势下降。

为了应对可能到来的制造业竞争危机，杭州应采取有效的举措：

⒈突出先进制造业的战略地位。杭州乃至全国的制造业发展虽然迅速，但是制造业的优势是利用低廉的劳动力以降低生产成本，集中在传统制造业。从长远发展来看，必须依靠发展先进制造业来提高区域创新能力、促进经济增长。在政策制定、国家发展战略制定中，应确立先进制造业在我国经济发展中的战略性地位和作用。

⒉完善先进制造业创新政策，提升企业创新能力。首先要借鉴美国《先进制造业国家战略计划》，加大研发投入力度，建立健全研究和试验（R＆E）税收减免，并使之成为永久化措施；其次要加快实施高档数控机床与基础制造装备、核高基、大型飞机等国家重大科技专项，切实构建企业主导的产业技术研发体系，着力促进产学研等各创新主体的协同创新，提高企业原始创新能力。最后要推动具有核心自主知识产权的成果应用和产业化，培育发展战略性新兴产业，提升制造业的总体创新水平。

⒊重点发展绿色环保、高端制造业。如今能源与环保问题已成为中国发展的焦点问题，利用低能耗的制造业降低碳排放，是中国制造业发展的唯一出路。国外的先进制造业发展也集中在信息技术、太阳能、纳米材料、生物环保等领域。因此，杭州市制造业发展也要顺应世界潮流，走低碳环保的路子。

⒋大力培育先进制造业人才队伍。积极推动“创新人才推进计划”在先进制造领域的实施，加强战略性新兴产业等领域紧缺人才的引进和培养。加强在杭高校、企业、科研院所的产学研合作，培育一批年富力强、具有创造性的中青年科技人才、管理人才和高级技工，特别要培养重大装备研制和系统设计的带头人才。