浅谈事业单位的内部控制

李竹芬

摘 要：内部控制是事业单位为了防范和管控制经济活动风险而建立的内部管理系统。内部控制活动对于合理保证事业单位的经济活动合法合规、资产安全和使用有效、提高服务效率有着重要的意义。但目前很多事业单位的内部控制功能不够完善、工作不够规范，仍然存在着一些问题。概述了事业单位内部控制及其必要性，分析其存在的薄弱环节，并对完善事业单位内部控制提出相应的措施，以确保内部控制的有效性，进一步提高事业单位管理水平。

关键词：事业单位；内部控制；薄弱环节；对策

中图分类号：F271 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）26-0247-03

一、事业单位内部控制的概念

内部控制是事业单位为了防范和管控制经济活动风险而建立的内部管理系统。内部会计控制的内容主要包括对货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、债权债务、成本费用、采购等经济业务的控制。

二、事业单位实行内部控制的必要性

首先，内部控制是事业单位会计信息质量的有效监督手段。内部控制体系的一个重要组成部分就是不相容职位的相互分离，通过设立不相容的岗位，形成财务的内部监督和牵制，减少舞弊的出现，确保会计核算的真实性和可靠性，确保国有资产的安全。

其次，内部控制引导事业单位积极应对财务风险。在目前市场经济时代，事业单位跟企业一样也要面对着市场环境的变化，也承担着因为市场变化而带来的风险。最后，内部控制是事业单位实现最终目标的保障。事业单位的经营模式不同于一般的企业，它不以盈利为目的，而是以社会公众的利益为出发点。这样的模式下，更需要建立内部控制机制来约束各级领导者的行为，防止有人滥用职权谋取私利，从而损害公众的利益。

三、事业单位内部控制的薄弱环节

（一）对内部控制制度的认识不足

很多事业单位的管理当局虽然意识到了内部控制的重要性，但是他们的认识仅仅停留在制度层面上。有些单位错将经济责任制当成内部会计控制制度。殊不知经济责任制只不过是内部控制制度的一个方面，其目的是通过效率指标、质量指标等经济效益评价指标对管理人员进行经济责任制考核，从而提高经济效益。但管理者往往重业务技术和生产经营，轻内部控制机制。有的单位即使有内部控制制度，也让位于经济业务的发展；有些单位将内部会计控制当做财务部门的工作，与其他部门不相关，造成内部会计控制制度失效。事实上，一套完整而严密的内部控制制度涉及到单位的各个部门和每一位职工，只有单位上下统一认识，才能保证内部控制行之有效，才能维护内控制度应有的严肃性。

（二）内部岗位权力制衡功能不完善

事业单位各职能部门的岗位设置、权限划分，关系到经费运行是否合法、安全，关键是不相容职务分离，这是内部控制制度的精髓。但是，有些单位各职能部门之间的权力制衡功能不够完善，不相容职务未能合法合理地分离，不合法兼岗现象较为普遍；也有些单位虽然已建立岗位职责和内部牵制制度，但并没有覆盖到单位的所有人员和各业务环节，也没有按照制度执行，形成重制度形式，轻执行效果；还有些单位受编制限制，人员紧张，岗位安排不尽合理，仍存在一人多岗、岗位互串，不相容岗位兼职现象。决策人、经办人、审核人、记账人没有完全分离并相互制约，极易发生违法违规行为。

（三）固定资产管理工作不规范

固定资产账实不符，固定资产的管理只停留在会计账面上，实际变动状况没有得到准确反映。例如，由于固定资产盘点清查制度不完善，有些固定资产超期服役早已报废或毁损，完全失去使用价值，但仍挂在会计账面上没能按规定进行核销处理；新购置的固定资产不及时入账；已完工的基建项目未能及时竣工决算，已使用多年仍挂在基建账上；捐赠赞助的固定资产也不入账进行管理；还有的长期将固定资产借给外单位使用，既没有手续也未登记备查账簿等等。这些做法致使事业单位存在固定资产的账实不符和资产流失的现象严重。

（四）内部控制缺少有效的监督

内部审计的作用不仅在于监督事业单位的内部控制制度执行情况，还对良好的内部控制环境具有促进作用。目前，内部审计还比较薄弱，导致内部控制力弱化，监督作用难于体现，致使内部控制的信任度和威慑力下降。例如，有的事业单位应设而未设专门的内部审计机构，将内部控制职责全部推给财务部门来承担，然而，财务部门本身仅是内部控制的一个主要执行部门，这样的内控不可避免会流于形式。

（五）内部控制的执行力度不够

由于事业单位的业务比较固定，核算相对简单，很多单位就认为内部控制不需要很严格，结果内部控制的执行没有到位。造成内部控制的执行力度不够的原因，一是从单位负责人到中层管理干部和职工对内部控制的重要性认识不足；二是很多事业单位的工资是固定的，并不和工作的业绩挂钩，缺乏一定的约束力，导致单位只注重考核、不重视内部控制的执行效果。

四、完善事业单位内部控制的措施

内部控制对单位提高经济效益，保护资产的安全完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻实施有着重要的意义。在市场化程度不断深化的今天，事业单位正处于向企业型单位过渡的特殊时期，这时的内部控制制度无论从制度本身还是制度执行环节都存在着缺陷或不足。对此，应当从以下几个方面加强我国事业单位内部控制。

（一）树立正确的内部控制意识，加强对管理层的责任考核

单位负责人是内部控制的第一負责人，因此单位负责人要明确内部控制的重要性，注重内部控制的执行效果，而并不仅仅是制定完善的内部控制制度。应加强对各级管理者的内部控制意识的培养，并把内部控制作为员工业绩考核的一部分，增加其约束力。

（二）强化权力制衡功能

要严格遵照《会计法》和国家统一的会计制度和准则，构筑健全、规范、程序严密的组织结构体系，合理设定岗位，明确划分各岗位的职能、权限和责任界定，做到既相互制衡，又防止权责脱节。对此，主要应包括三个方面的内容：一是严格执行不相容职务相分离的原则；二是各职能部门之间要做到相互牵制、检查和监督；三是建立健全内部控制管理责任制和责任追究制。

对于事业单位的各业务职能部门和执行者，都要有相应的职责和权限，都要保证其有效行使职权而不受干预，并保证在各部门之间要进行互相沟通。

（三）加强实物资产管理

针对事业单位实物资产管理存在的突出问题，一是要建立和完善实物资产的采购、验收、入库、领用、计量、维修的岗位责任制，对各项固定资产和流动资产要指定专人专职管理，减少推脱和扯皮行为；二是要建立严格的财产清查制度，明确财产清查的范围、期限、组织程序，通过定期或不定期的盘点清查，发现财产的盈亏、毁损或报废情况，应及时查明原因，按照规定的权限和程序报批和处置。

（四）加强内外监管的力度，确保内部控制的有效实施

政府相关部门一方面要从外部加强对事业单位内部控制制度的外部监管力度，扩大监督的范围，对事业单位的内部控制的健全性、合理性、有效性每年进行一次监督检查；另一方面单位内部要充分发挥好内部审计工作的监督作用，建立健全独立的内审机构，各事业单位应设置独立的内审机构，独立行使内部审计职能，加强对单位内部控制制度的定期检查和考核。加强内外部监管是内部控制环境的一个重要因素，通过内外部审计评价内部控制制度的有效性，使内部控制制度更趋完善。

五、事业单位内部控制需要处理好的关系

内部控制所制定的一系列政策和程序都需要依靠事业单位的领导、内部各部门和全体人员共同来实施和完成，因此，需要正确处理好各方面的关系，才能切实保障事业单位内部控制取得真正的成效。

（一）内部控制与事业单位职工的关系

内部控制强调的是事业单位内部属于精神层面的事物，如管理风格、管理哲学、事业单位文化、内部控制意识等。也就是说，内部控制过程不可忽视人的因素，应注意对人的价值理念的提升，注重良好事业单位文化的培育。其次，内部控制是一种自律系统，事业单位的每个职工都会充当控制与被控制的双重角色，职工既是内部控制的主体，也是内部控制的客体，要保证内部控制的有效运行，事业单位的任何人员都不能超越内部控制的约束，高素质的职工是内部控制制度中最基本构成要素。

实施内部控制要优化事业单位内部控制环境，树立正确的经营理念和较强的风险管理意识，加强对职工职业道德教育和职工队伍的建设，提高职工风险防范的意识和能力，将内部控制管理由个人行为和操作行为提升到整个事业单位的整体行为，要在事业单位内部营造良好的内部控制环境，强化事业单位内部领导干部与员工的内部控制理念，营造良好的内部控制环境支撑。

（二）内部控制与内部管理的关系

内部控制是事业单位内部管理的一种工具，但不能取代管理，也不能单纯将它理解为管理的一部分。在事业单位的财务管理规范化建设中，建立和完善事业单位的内部控制，让内部控制真正在事业单位经济管理中发挥应有的作用，促进事业单位的发展，使内部控制制度成为事业单位化解风险、创造效益的武器。

（三）内部控制与第一责任人的关系

按照《会计法》的规定，事业单位负责人是事业单位财务工作的第一责任人，领导重视对建立一个有利的控制环境起着关键性的作用，如果管理者不愿意或没有意向设立适当的控制或不能遵守建立的控制，那么控制将受到很不利的影响。财务人员作为事业单位负责人的理财参谋、内管家，要帮助事业单位负责人确立事业单位负责人对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，使他们在了解内部控制基本知识的基础上，提高对事业单位内部控制体系建设重要性的认识，培养良好的内部控制意识。也能更好地促使事业单位负责人在工作中对财务部门的理解与支持。事业单位负责人的内部控制意识，也是营造良好的内部控制环境的第一步。

（四）内部控制与业务流程的关系

内部控制以业务流程入手，以全面的风险控制为基础，整合优化业务流程，为各项财务风险制定相应的政策和方案，对每一项关键的业务活动设计规范的控制程序及操作方法，以此建立完善的内部控制体系，进一步完善监督机制。

业务流程控制旨在必须遵守的标准操作程序。一次完整的经济业务一般分为授权、审批、执行、记录和复核五个环节，分别由不同部门或人员办理，以实现有效的内部控制。通过制订业务流程，对每项经济业务实施内部控制，保证经济活动的合理、合法、有效。内部牵制由适当授权、不相容职责相分离、独立检查等环节组成，它是指在办理一项经济业务时必须进行人员分工，而不能由一个部门或一个人完成一项业务的全过程，必须有相互制约的其他部门或人员参与，并且工作内容需要相互衔接，完成后一步骤工作需基于对前一步骤工作内容的正确性检查。

（五）内部控制与会计监督的关系

在内部控制活动中，最突出的薄弱环节就是缺乏有效监督。内部控制制度无论多完善，在没有有效控制、考核的情況下，都很难发挥出它应有的作用。只有对内部会计控制施以恰当的监督和严格的考核，才能及时对其加以修正。在会计核算过程中如能有效的事前、事中、事后监督，将内部监督与会计管理、预算管理、财务管理、收入支出管理、国有资产管理等业务结合起来，寓监督于管理之中，就能够保证会计工作规范有序地进行，提高内部监督的有效性。

（六）内部控制与会计核算的关系

会计核算工作必须遵循《会计法》及事业单位财务制度等相关财经法规，从而成为强有力的手段。会计系统的最终结果是要保证会计信息真实完整。要发挥会计系统的控制作用，必须强化会计基础工作，包括在会计工作中实施定期的对账、盘点与复核等程序，制订经济业务设计并使用适当的凭证和记录，为保证固定资产、对外投资等真实完整及账实相符，建立资产接触与记录使用的授权、形成资产和记录的保管制度，对每一笔业务实施独立稽核，会计内部控制程序就会得到严格的执行。

（七）内部控制与内部审计的关系

在构建内部控制体系的过程中，要充分发挥好内部审计工作的监督与服务作用。必须将内部审计人员从财务、会计人员中分离出来，直接对单位法人负责，监督和保护事业单位资产的安全性，使单位财务管理朝着良性轨道发展，内部审计工作既是监督，也是服务，是内部控制体系中不可缺少的环节。它的主要任务是监督本单位经济活动是否按照所制定的方针、政策和计划执行，是否按国家颁布的会计准则进行帐务处理，会计报表能否真实反映单位的财务状况和经营状况，单位经济活动有无违反国家财经法律法规等，增强内部审计部门的独立性，内部审计人员另一项重要工作内容就是通过对单位内部控制制度建设与落实情况进行检查，对内部控制制度的健全性与有效性进行评价，找出其中的内部控制缺陷，提出改进措施，促进事业单位内部控制体系的完善。为确保内部审计机构和人员的管理，提高审计人员的素质，并赋予他们一定的独立权限，以确保审计的独立性、客观性。在事业单位构建内部控制体系的过程中内部审计工作是内部控制体系中不可缺少的环节。

六、内部控制的评价

对事业单位来说，建立和健全内部控制制度是一个渐进的过程。必须建立起内部控制评价体系，根据情况的变化和出现的新问题，对相应的内部控制制度作出及时修正和调整补充，不断进行控制自我评价和改进。

事业单位内部控制制度的评价，主要从四个方面来看：一是健全性。评价事业单位的内部控制制度是否全面建立，具体主要在各个需要控制的环节是否采取了控制措施，而且是否紧密衔接，并建立了必要的检查监督机制。二是实用性。评价内部控制制度是否符合事业单位的实际情况，是否得到遵循。不切实际的照搬照抄一套模式，必然会影响内部控制制度的实施效果。三是协调性。评价内部控制制度与本事业单位的总体目标是否一致，各个控制环节是否紧密协作，各项控制措施是否相互配套。四是经济性。评价内部控制制度是否符合成本效益原则的标准是，如果控制措施所带来的效益大于其实施成本，可认为该措施是可行的。但要注意的是，不能只考虑经济性而不顾及健全性，两者应兼顾。

结语

内部控制制度是一套完整的体系，是为事业单位内部控制工作的全面开展提供了一个基本框架，制度执行的效率和效果都有赖于执行的部门及人员。只有确立全员全过程的内部控制意识，使每个职工都能对照内部控制制度的要求来规范和修正自己的行为，才能有效保障事业单位的控制制度得到切实的贯彻，从而达到预期的目标。

随着市场经济的发展，内部控制的外部环境不断发生变化，事业单位内部控制将面临更多新的问题，要结合市场和单位的实际情况不断的完善内部控制，扩大实施的力度，确保内部控制的有效性，因此，事业单位必须更新内部控制思路，促进事业单位经营和管理目标的实现。

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[责任编辑 仲 琪]