房产税改革的目标选择与实现途径

杨志安 姜 龙

房产税改革的目标选择与实现途径

杨志安 姜 龙

从我国房产税试点改革的背景出发，文章认为收入差距决定了只有调节收入分配才是房产税改革的最主要理由和首要目标，研究了房产税调节收入分配功能的定位，从税收规模、征税范围、征税依据、税收征管这四个角度分析我国现行房产税税收政策影响调节收入分配功能发挥的原因，并提出了强化房产税调节收入分配功能实现途径的几点构想。

房产税 收入调节 目标定位 实现途径

从2011年上海和重庆两市开始试点对部分个人住房征收房产税改革，到2013年十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，我国房地产税改革始终牵动着亿万购房者与待购者的心弦，成为售房者与购房者热议的焦点。沪渝两市试点终于迈出了我国房产税改革实质上的第一步，在增加财政收入、调控房价等方面也起到了一定成效，但是房产税试点的最大缺憾突出表现在其对调节收入分配的作用仍并不明显。因此，下一步扩围与深化改革亟待理清房产税税制改革思路，明确改革的目标定位与实现途径。

房产税改革首要目标—调节收入分配

关于我国房产税改革的目标设定，在理论界与实务界主要有三种观点：一是调节收入，二是调节房价，三是完善税制。但是如果对房产税改革赋予了过多期望，反而会使税制设计无所依从，税制要素互相牵制，所以，必须合理选择改革首要目标，其他目标只能兼顾而次之。那么，究竟改革首要目标如何选择？笔者认为，房地产税改革的目标选择，也不能孤立地进行，必须紧密联系我国现实状况，针对财政面临的主要矛盾和问题通盘考虑。即科学可行的思路是：关键问题决定税制改革目标，税制改革目标决定征税依据，征收依据最终又决定税收制度设计。

收入差距过大与板结化的社会阶层构造已经成为我国社会转型时期亟待解决的关键问题。我国基尼系数2011年已经达到0.477，超过了0.4的国际警戒线，我国贫富差距拉大问题已经凸显出来。①特别是，我国现阶段社会出现板结的阶层构造，社会资源基本被先行者与少数精英集团所占有，赢者通吃的逻辑正在发挥着作用。在这样的历史背景下，作为政府调节收入分配、影响社会公平的重要手段，房产税的调节效果究竟如何成为社会热议的众矢之的。

我国经济社会环境和长期面临的问题决定了只有调节收入分配才是房产税改革的首要目标。房产税应明确目标定位，突出调节收入分配的作用，统一制定房产税的基本税制，保障税负满足横向公平和纵向公平的要求。只有缩小贫富差距才能使广大人民群众拥护税制改革，其他目标只能兼顾而次之。只有将房产税改革置于我国尖锐的收入分配矛盾之中，并且将房产税作为调节收入差距的重要工具加以利用，房产税改革才可能获得人民的广泛支持。

房产税特有传导机制在我国多环节多层次的税收调控体系中占有重要地位。作为国家宏观管理的重要手段，税收从调控目标确立，到调控政策制定与政策贯彻实施，乃至到预期目标的实现，都需要必要的时间和一定的过程。也就是说，税收调控收入分配目标的实现需要有效的途径，即相应传导机制。税收调控收入分配的传导机制是指通过税收政策改变纳税人可支配收入，调整纳税人行为选择取向，从而实现税收调控目标。具体讲，运用个人所得税、社会保险、消费税、财产税（主要是房产税）、遗产与赠与税等，通过利益驱动机制对居民收入的分配、使用、积累、赠与与继承多个环节设置相应税种。从税收调控机制分析中可以发现，多环节多层次的税收调控体系对国民收入分配力求构成全方位立体调控，但各个税种由于功能定位不同，在调控收入分配中所起的作用也各具特点、各有不同。在我国遗产与赠与税缺失的情况下，房产税作为财产税的最主要部分，处于调节链条的最后一环，自然也是应承担着把关作用的环节。

房产税税制缺陷影响调节功能发挥

现阶段，由于房产税存在收入规模有限、征收范围过窄、征收依据设计不合理、征管难度大等方面缺陷，房产税传导机制受到阻碍，弱化了其调节收入分配的功能。

房产税收入规模有限。房产税收入相对规模较小，调控作用不能充分发挥。随着我国社会经济发展，流转税与所得税都有较大幅度的提高，而房产税却不能随着房地产价格暴涨实现大规模的提升。近年来，我国房地产市场价格呈现出成倍上涨的趋势，房产税收入占地方财政收入比重却没有得到相应提升，例如2010年全年房产税约900亿，相对庞大的地方财政收入而言，可以说是微不足道。反观国外，房产税占地方税收收入比重达到70%至80%，甚至个别国家高达90%。我国房产税规模明显过小，一方面造成地方政府财力不足，另一方面影响政府对收入调节的作用程度。

房产税征收范围过窄。房产税征税范围过窄，主要在三个方面造成税负不公平：第一，房产税征税区域为城市，不包括农村。实际上，随着我国城镇化发展，农村房产也得到了升值，特别是城乡结合部房价上涨很快。房产税实行的城乡区别对待政策在城乡结合部地区矛盾尤为突出，不对坐落在农村房产征收房产税，会造成城乡居民房产税负担失衡。第二，房产税征税范围只包括经营性房产，而对居民自用住房不征税，造成不同经济用途的房产使用者之间税负不平衡，将严重影响房产税调节收入分配作用的有效发挥。②第三，房产税征收范围没有涵盖房地产开发企业在建商品房及囤积房产，造成拥有同样房地产的所有者之间因为企业性质不同而税负失衡。此外，在我国现阶段房地产价格飞涨的情况下，该做法将变相鼓励房地产开发企业减慢工程进度、售房速度、囤积房地产以待房地产升值，促成了大量“蜗居”现象的出现，不利于房产分配公平。

房产税征收依据设计不合理。一是不同购置时间房产的税负不同，有失公平原则。从横向公平角度看，具有相同价值的房产应该承担的税负相等。征收房产税要想实现横向公平，就应该以房产的市场价值为基础计征房产税，而不应该考虑取得房产具体时间。从国外发达国家情况看，房产税的计税依据大都以市场价值或评估价值为基础。我国房产税规定以房产账面原值为计税基础，造成市值相同的房产因其购置时间的不同而承担不同的税负。在我国房地产市场价格不断上涨的情况下，较早的购房者将按照较低价格计算缴纳税款，而较晚的购房者则将按照较高价格计算税款，使得较早购房者所承担的房产税水平将低于后来的购房者，这种因购房时间不同而产生的税负差异有失税收公平原则。二是不同经济用途房产的税负不同，有失公平原则。世界上许多国家房产税课税对象包括住宅用房、营业用房和非营利组织用房等各种不同经济用途的不动产，计税依据均为房屋的评估价值。在我国，一方面是对于经营性房产按房屋原值或者租金收入计征房产税，而对居民住房不征税，造成税负不公平。另一方面，针对经营性房产而言，由于实行从价或从租两种不同的征税方式，导致经营者将经营用房自用或者将经营用房出租就将承担不同的税负水平，促成税负的逆向调节。

房产税征管难度大。房产税征管难度大，主要表现在四个方面。第一，企业自用的房产按账面价值计征，那么同一个区域的房产会出现由于买房时间不同而负担不同税负，核准房产税计税依据需检查企业财务资料的真实性，给征管部门工作带来很大困难。第二，我国房产税包括从价计征、从租计征两种模式。当发现某应税房产既有自营部分又有出租部分时，从价计征部分需要计算房产原值减除额度，征管部门准确计算减除数量的难度将很大。第三，部分房产原值核定工作难度大，对于个人与部分企业自建的房产，普遍存在业主申报房产原值明显偏低，税务机关也无依据进行查证，难以按市场价格去征税。第四，在房产租赁方面，租赁收入12%的高税率催生逃税动机，又由于房产租赁行为具有不规范性和隐蔽性，部分出租者可能会签成阴阳两份协议合同，专门用低价合同用来应付征管部门以达到逃税目的。

房产税发挥调节功能的实现途径

我国房地产税改革应采取“试点—扩大试点范围—全国推广”的路径，选择时机进一步扩大房产税试点，强化房产税调节收入分配功能，需要优化房产税的税制设置，同时完善相关的配套措施。

优化税制设计。从发展趋势上看，房产税改革的总体目标应该明确体现调节收入分配的税收公平原则，精心设计优化房产税税制。从增强房产税收入调节功能的角度，税制顶层设计应当综合运用拓宽房产税税基、统一纳税依据、调整税率、实施税收优惠减免等多种措施。

一是拓宽税基。房产税适时对城乡房产统一征税③，面对现阶段城镇化热潮，土地资源日益紧张，城市和农村的土地都应科学合理使用。农村土地上建设的房产也应该在一定条件下实现征收房产税，这将有利于遏制各种形式的逃税行为，避免土地的浪费与同一地区中出现“同房不同价”现象。

二是统一纳税依据。原来按原值或者按租金征税的方法是应取消的，实行按房地产评估值作为征税税基征税。按照现行房产税分别按房产余值或租金收入征税，多种标准混用，既影响公平又损失效率。因此，房产税应统一采用相同税基，保障纳税人税收负担横向公平。由于不同时期购买的房子其价值差别很大，如果按照房产面积征税，将会影响房产税随房地产价格的上涨而增加，因此，从趋势上讲要房产税按评估值征税更为合理。只是由哪个主体来评估市场价值、评估时如何确定市场价值等问题还需进一步研究。

三是调整税率。按照现行规定，我国房产税按自用和出租两种经营方式税率分别为1.2%和12%。自用和出租房产之间存在明显的税负差异。房屋的出租者按租金收入缴纳12%的房产税之外，还需缴纳营业税及城市维护建设税以及教育费附加，造成出租房屋者的实际税负明显偏高。改革可以选择自用和出租两种经营方式统一征收模式，房产税可以按照“住户特征”实行差别化累进税率，充分考虑不同收入群体对房产税敏感度的差别程度。

四是实施税收优惠减免。房产税如果实行普遍征收，征税范围将从建制市、县城、建制镇和工矿区范围内扩大到农村，个人和家庭自用住房也将纳入征税范围，这就涉及如何满足弱势群体的住房需求问题。在我国，除残疾人、老年人、儿童等各国都普遍关注的人群外，还要特别关注国有企业下岗职工、从农村进入城镇就业的农民工、依靠政府最低生活保障救济的居民、城镇化进程失地农民的住房问题需要。

完善相关配套措施。房地产税改革的顺利推进，离不开相关配套措施的完善，要做到周密部署、远近兼顾、稳中求进、择机调整。周密部署，实际上强调改革顶层进行周密设计，使房产税改革充分考虑同我国社会转型的整体改革各环节相衔接协调；远近兼顾，就是要将房产税作为地方财政潜在主体税种进行长远考虑，又要在这种长远考虑之下合理谋划推进当前的各项改革准备工作，有利于协调处理长期工作与当前现实工作之间的关系；稳中求进，就是避免改革进程产生大起大落，强调稳健的渐进式改革方式，从简易环节入手，按照难易程度逐步推进；择机调整，就是合理准确地把握改革的节奏和时机，适时地推出深化房产税改革的各项政策。现阶段，可以主要从以下四个方面着手：

一是及时清理整合房地产税费。改革的预期目标并不是房产税自身单独改革所能完成的，更需要整个税收体制与财政管理体制改革与之相协调和配套。在进一步扩大房产税征税范围的同时，需要对其他房地产业链条上的有关税费进行统一清理与整合。如果单纯增加房产税税负而不从整体上调整税制结构，还会导致宏观整体税负增高，居民部门收入分配比重下降，以至于产生个人消费能力不断萎缩的严重后果，所以应对当前繁杂且不合理的房产税费体系进行科学合理的清理和整合。房地产交易环节税收，可以考虑并入一般商品增值税；契税适时并入印花税“产业转移书据”税目，城镇土地使用税为房地产保有环节税负，与房产税性质相同，考虑与房产税合并征收。从根本上改变房产税费制度中过于繁杂、重复课税情况，做好房产税收制度的“加减法”。在房产税使用上，如果房产税的使用不合理，那么将加重纳税人税收负担情绪，影响良性征纳关系形成，因此在房产税改革的同时，要研究如何使新增财政收入使用更加合理。

二是适时开征房地产遗产税。遗产税是对净财富的征税，征收对象主要是社会财富的顶层。作为财产中的重要部分，征收房地产遗产税有利于抑制富人财富代际转移，减小社会成员间贫富差距。④为了有效解决我国“富二代”现象造成的不良影响，适时征收房地产遗产税是必然之举。遗产税的开征，可以考虑从商业房与高档住房开始，逐渐过渡到对全部遗产进行征收的方式，这样既可以减轻征收遗产税的阻力，为全面征收积累经验，又可以促进现阶段我国居民住房公平。

三是加强房产税税收征管能力。再完美的税制设计，也需要强大的税收征管能力；征管能力弱化，不仅影响税务机关和政府的公信力，而且影响社会公平实现。⑤我国税务机关税收征管能力不强，以个人所得税自行申报为例，2010年所得12万元以上自行申报纳税人数仅有270万人，据统计表明申报率只达到2/5，而税收征管部门对此无能为力。房产税征收难度更大，税收征管部门应提前着手探索建设房产税基评估体系，加快研究基于批量评估模型、数据库、GIS系统等税基评估平台进度，加大税基评估人员培训力度，为房产税征收奠定基础。

四是建立房地产信息共享制度。税务部门要尽快建立与规划、土地、房产、民政、公安等部门的计算机信息网络连接，实现政府部门间数据交换与信息共享制度。房产税征收管理上要实行房地产税收征收一体化管理，在税收征收机关内部设立房地产税管理部门，整合征管资源，提高征管效率，降低征管成本。力求避免出现某些发展中国家税改初期出现的征管信息滞后，从而影响税收公平现象。要加快全国个人住房信息系统建设，信息要涵盖土地房屋测绘、土地房屋交易、个人住房信息查询等信息，整合银行系统相关信息，为房产税征收和房地产宏观调控政策提供重要依据。

（作者分别为辽宁大学经济学院教授、博士生导师，辽宁大学经济学院博士研究生）

【注释】

①“马建堂就2012年国民经济运行情况答记者问”，国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201301/ t20130118_17719.html。

②高培勇：“新一轮税制改革评述：内容、进程与前瞻（续）”，《财贸经济》，2009年第4期。

③傅光明：“关于房产税试点若干问题的思考”，《地方财政研究》，2011年第12期。

④张永忠：“遗产税：不可或缺的社会心理疏导机制”，《税收经济研究》，2014年第4期。

⑤薛钢：“财产税征收管理的国际比较及其借鉴”，《宏观经济研究》，2010年第3期。

责编 / 许国荣（实习）

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