改革开放以来地方政府职能转换的制度逻辑

张 允

改革开放以来地方政府职能转换的制度逻辑

张 允

在中国单一制的制度框架下，中央—地方关系影响着地方政府的职能。改革开放初期，通过放权让利的改革战略，地方政府发展经济的积极性被充分调动，形成了以经济发展为主要职能的发展型地方政府。随着改革的深入，中央—地方关系的调整重塑了地方政府在市场经济中的角色定位，并引导地方政府将公共服务作为重要的职能。

地方政府 中央—地方关系 政府职能

改革开放以来，中国经历了经济与社会的高速发展。在经济方面，市场经济体制逐步取代了僵化的计划经济体制，同时国家经济全面而深入地参与到国际经济体系的分工合作中。与此同时，传统的城乡之间、区域之间和行业之间的分隔状态被打破，社会成员的发展活力被激发出来。在中国的发展和改革中，各级地方政府发挥着举足轻重的作用。从一定意义上讲，只有深入分析地方政府所经历的深刻变化，我们才能够更加全面理解改革得以成功的根源和进一步改革面临的困境和挑战。基于此，文章将分析中央—地方关系的演变与地方政府职能转变的关系，从而展现地方政府职能转换的制度逻辑。

地方政府与中央—地方关系

在现代政治生活中，中央—地方关系是重要组成部分。从总体上看，这是由两方面的原因造成的。一方面，在当今世界上，由于绝大多数国家的领土面积和人口规模的原因，中央政府都难以通过自身来实现治理活动，不得不通过各级地方政府来实现治理活动；另一方面，采取何种中央—地方关系又将深刻影响到中央政府和地方政府的活动逻辑。在不同的中央—地方关系模式下，二者互动的方式也呈现出很大的不同，这进而影响到地方政府的活动方式。因此，中央—地方关系是我们理解地方政府职能的重要制度基础。

在世界范围内，由于各个国家在历史与文化方面的不同，形成了不同的中央—地方关系模式。简而言之，单一制和联邦制是最为主要的两种形式。在单一制中，地方政府的权力来源于中央政府的授权，其职能的行使受制于中央政府的规定；而在联邦制中，地方政府和中央政府各有其不同的合法性来源，二者并不存在命令隶属关系，通常根据宪法条文或历史传统各自发挥其职能。在理论层面讲，这两种不同的关系模式各有其优点与不足，从抽象意义上判断孰优孰劣是没有意义的。采取何种模式需要根据一个国家的国情和历史文化传统。

新中国成立后，在经历了短暂的大区制度后，我国建立了单一制的中央—地方关系。建立单一制的中央—地方关系受到历史传统和现实需要的双重影响。在帝制中国漫长的历史发展中，单一制始终占据统治地位；而考虑到近代以来中国地区割据的境遇，单一制在维护国家统一方面无疑更具有合法性。现实的因素则来源于当时新中国业已启动的现代化进程对于强有力政府职能的需求。

新中国成立后，尽管中央—地方关系几经调整，但是都是在单一制模式下的调试。从这个意义上讲，单一制是我们理解地方政府行为逻辑的制度基础。

作为一种制度模式，单一制决定着地方政府活动的逻辑，同时构成了我们理解地方政府职能转换的制度基础。具体而言，该制度模式从宏观和微观都影响着地方政府的职能发挥。第一，中央政府决定着对地方政府的授权程度，换言之，中央政府决定着管理职能如何在中央与地方之间的划分。在我国单一制的制度结构下，地方政府职能的划分来源于中央政府的授权，即中央政府决定着地方政府的管理职能和权限。在实际的管理活动中，中央政府能够下放或回收给予地方政府的特定职能，从而影响着国家治理的效果。①

第二，中央政府是地方政府官员合法性的来源，决定着地方官员的政治流动。在我国单一制的结构中，地方官员的权威同样来源于中央的授权，上级政府决定着下级政府官员的任免和晋升工作。这种自上而下的干部管理体制深刻影响着各级干部的行为逻辑。换言之，这种制度结构能够有效地保证下级官员的政治服从，从而确保中央政府意志的贯彻。

第三，中央政府塑造着地方政府行为的激励结构，从而影响着地方政府的职能。除了在职能划分和人事任免两个方面之外，中央政府还能够通过构建一系列的激励机制，相当程度上影响着地方政府的行为。比如对于GDP的考核将引导地方政府通过最大努力推动本地经济增长；而维稳的问责制将激励地方政府在社会秩序方面投入更多的精力。

中央—地方关系演变与地方政府职能变迁

改革开放以来，我国在单一制的制度结构下，对中央—地方关系进行了诸多改革，以期适应新的发展需要。中央—地方关系的调整深刻地影响到了地方政府行为逻辑的变化及其职能的发挥，简要回顾该历程，能够清晰地看到地方政府所经历的显著变化和该变化对于国家改革和发展的重大作用。

改革开放之初，我国正面临着传统计划经济体制的严重束缚。尽管从历史的角度看，计划经济体制在新中国成立后我国的工业化过程中发挥着巨大的推动作用，但是随着经济的不断发展，计划经济体制自身的结构性缺陷不断显现出来。经济主体缺乏活力，权力高度集中，效率低下等弊端使得中国的发展面临着越来越严重的体制性障碍。面对这种情况，改革开放事业的总设计师邓小平启动了改革的进程。正如邓小平自己所总结的，改革的过程是摸着石头过河。换言之，改革的过程在起初并没有一个明确的路线图，通过不断地试错，改革才逐渐找到了正确的方向和路径。②在邓小平的改革战略中，向地方政府分权是其中的重要组成部分。通过向地方政府的分权，邓小平改变了权力过度集中的局面，开创了改革的新局面。

正如诸多学者所总结的，邓小平改革的总体特征是放权让利。邓小平的放权让利改革包含了众多的内容，对于地方政府产生了巨大的影响。具体来说，邓小平的放权让利改革包括了“人财物”三个方面。人的方面指的是干部管理权力的下放，在一九八四年的人事改革中，干部管理权限由下管两级改革为下管一级。这项改革赋予了地方政府在人事任免上更大的权力，为地方政府的运转提供了组织基础。财的方面指的是财政制度的改革，在20世纪80年代的改革中，中央政府为了更加积极有效地调动地方发展经济的主动性，进行了财政体制的改革。这典型地体现在各个地方都采取了“税收包干制”的制度模式。税收包干制给予地方政府在财政方面更大的自主权，为地方政府提供了强大的物质激励。物的方面指的是国有企业的改革，在改革的过程中，大量的国有企业被下放给地方政府，地方政府所属企业的数量得到了大大增加。邓小平所倡导的这种放权让利的改革战略有效地推动了中国的发展进程。

经历了改革开放前以阶级斗争为纲的曲折发展道路，以邓小平为核心的新一代领导人强调将经济建设作为党和国家工作的重心。改革开放以来，从中央到地方，经济发展成为了各级政府的首要任务。以经济建设为中心的政治环境，激励着地方政府积极参与到本地的经济发展中，塑造了影响地方政府的独特激励机制，从而影响了地方政府职能的发挥。

通过放权让利的改革和把经济建设作为国家工作的重心，塑造了地方政府职能的制度基础。在这个制度框架下，各级地方政府借助于中央赋予予的大量权力，积极推动本地经济的发展，成为经济发展中不可或缺的角色。对于这个时期地方政府所发挥的功能，有学者将其总结为发展型地方政府③，这个概括准确地描绘了这个阶段地方政府的典型特点。笔者认为，发展型地方政府具有如下方面的特征：一方面，地方政府表现出强烈的发展意愿，将经济发展作为政府职能的中心任务。在这个时期，发展是硬道理获得了各级政府的认同并被作为工作的中心指导原则。这种对于经济发展的观念认同产生了强大的行为动力，促使各级政府官员将经济增长作为工作成效的决定性标准。

另一方面，地方政府不仅仅为经济发展创造宏观条件，更直接参与到微观的经济活动之中，成为了经济活动的参与者。与成熟市场经济条件下政府的职能不同，我国在放权让利的改革阶段中，地方政府为了推动本地经济的快速发展，不仅构建市场经济发展的相应制度规范，更重要的是地方政府自身作为行为者深深参与到经济活动之中。在改革过程中，赋予国有企业生产经营自主权是国家确定的重要改革方向，但是在实践中，地方政府却普遍介入到企业的生产经营活动之中。在相当多的地方，地方政府从财税、人事、市场等方面给予本地企业以极大地便利，大量企业的职能被地方政府所承担。

从上述分析中，我们不难梳理出改革开放以来地方政府职能的制度逻辑，即中央启动了放权让利的改革进程，由此一系列的权力被下放到地方政府手中；在经济建设是工作重心的制度环境下，各级地方政府呈现出强烈的发展意愿，而改革过程中所获得的权力则给各级地方政府的发展提供了工具。由此在我国的改革进程中，地方政府成为了改革的重要推动力，发挥着重要的影响。从我国改革与发展的总体过程来看，当中央层面面对着一系列改革的阻碍之时，通过积极鼓励地方政府的政策实验和改革创新，是推进改革的重要战略。④

随着我国经济体制转型的完成和经济社会的进一步发展，发展型地方政府自身的体制性缺陷逐步显现出来。以经济发展作为自身核心职能的地方政府面临着越来越大的挑战。近年来我国发展过程中出现的问题与各级地方政府职能存在着直接或间接的关系。一方面从目标上看，仅仅将发展或经济增长作为政府职能相当程度上弱化了其他职能的发展⑤。从理论上讲，政府的职能涵盖了经济层面、社会层面和政治层面三个方面，这对应着实现经济发展、推动社会进步、维护政治稳定三重任务。但是在改革过程中，由于地方政府过度重视政府推动经济发展的职能，导致了其他职能的弱化。改革过程中，我国在经济高速增长的同时，社会公正面临挑战、资源环境受到破坏、利益矛盾难以有效化解等问题纷纷涌现出来，这都与我国地方政府的职能弱化有关。就此而言，实现地方政府职能转型势在必行。

另一方面，从我国市场经济的发展实际来看，地方政府介入到微观的经济活动中已经对于经济的正常发展产生了不良的影响。经过三十多年的改革，我国基本确立了市场经济体制，顺利实现了计划经济体制向市场经济的转型。如果说在转型的早期，地方政府介入微观经济活动有助于突破传统计划经济体制的束缚，那么随着市场经济体制的确立，地方政府对于微观经济活动的干预则与市场经济本身存在着冲突。在比较成熟的市场经济体制中，政府的职能在于为市场的顺利运转提供法律规范，其对于经济的干预只有在市场失灵的情况下才具有合理性。从我国的情况看，市场经济体制确立后仍旧存在着大量的地方政府干预微观经济活动的现象，对于我国市场经济体制的良好运转产生了不良影响。在进一步推进我国经济体制改革的过程中，破除地方政府对于经济活动的不当干预是不可或缺的部分。

中央—地方关系的调整与地方政府职能重塑

面对着地方政府职能所存在着一系列问题，只有深入进行制度结构层面的调整，我国才能够走出地方治理的困境。考虑到我国单一制的制度框架，进行中央—地方层面的改革就具有决定性的作用。近年来，中央政府为了更加有效地推动地方政府职能的转型，进行了积极的改革探索。具体而言，改革包括如下几个方面的内容。

第一，在执政理念上，破除了经济增长的中心主义观念，提出了科学发展观的执政理念。从理念的转变来看，科学发展观的提出突出了政府在社会建设方面的职能，各级政府开始将公共服务作为与经济发展同等重要的职能。⑥近年来，各级政府将民生建设作为工作的重心，在事关民众生活领域进行了卓有成效的改革。政府职能的转变包括了诸多方面：农村义务教育实现免费供给，农民的合作医疗体制初步建立，城镇失业保险和养老金改革逐步推行，廉租房和公租房建设得到落实。对于未来的政府职能改革而言，如何进一步提升政府公共服务的能力，保证公共服务的公平性和均等化，是改革的重点。从我国改革开放的总体进程来看，能够满足广大人民群众的公共服务需求关系到党和政府的人心向背。在从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，计划经济体制下的公共服务体系也受到了削弱乃至解体。因此在新的市场经济条件下，构建符合我国国情的公共服务体系，大力提升地方政府的公共服务能力具有重要的经济和政治意义。在经济上，地方政府强大的公共服务能力能够克服市场经济自身所导致的经济风险，扩大我国的内需，改善经济增长的质量。在政治上，地方政府强大公共服务能力的出现，体现了我国社会主义制度的优越性，使得广大人民群众共享改革开放的成果。

第二，改变了治理事务的发包制模式，依据职能自身的特点调整各级政府之间的职能划分。为了更好地服务于市场经济秩序，近年来，中央政府在税收、金融、质量监督、工商管理、国土资源等部门，推行了垂直管理的新模式。这种垂直管理的新模式的推行，增强了中央政府的监管能力，保证了市场监管的效果。⑦对于地方政府而言，上述改革逐步废除了地方政府干预微观经济活动的工具，重新界定了地方政府与市场的各自功能。就此而言，各级政府间职能的调整规范了地方政府的经济职能，对于经济发展产生推动作用。

第三，建立更为科学合理的考评绩效标准，推行行政问责制，确保地方政府职能的发挥。随着国家权力理性化水平的提升，中央建立对地方政府考评机制。近年来，考评的标准从经济指标逐步丰富到社会领域的指标，考评指标的变化反映了中央政府推动着地方政府职能转型的努力。在上述机制的引导下，地方政府改变了过去单一性的关注经济建设的倾向，把社会建设放在政府职能的重要位置。如果说执政理念的转型为地方政府职能转换提供了软激励的话，那么科学合理的绩效评价机制的建立则为地方政府职能转换提供了强有力的激励。⑧从这个意义上讲，完善地方政府考评体制将塑造良好的地方政府职能。

（作者单位：重庆医科大学人事处）

【注释】

①薛立强：“授权体制—当代中国中央地方关系的一种阐释”，《云南社会科学》，2007年第5期。

②萧功秦：《中国的大转型：从发展政治学看中国变革》，北京：新星出版社，2008年，第89页。

③郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，北京：东方出版社，2013年，第74～76页。

④韩天博：“中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下的反复试验”，《开放时代》，2009年第7期。

⑤刘华：“中国地方政府职能的理性回归—中央与地方利益关系的视角”，《武汉大学学报》（哲学社会科学版），2009年第4期。

⑥李锡炎：“科学发展观与地方政府职能转变”，《四川行政学院学报》，2004年第2期。

⑦宋琳：“选择性集权与国家治理转型—基于中央—地方关系的考察”，《陕西师范大学学报》（哲学社会科学版），2013年第4期。

⑧赵晖：“我国地方政府绩效考核指标要素分析”，《南京师大学报》（社会科学版），2010年第6期。

责编 / 许国荣（实习）

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