公务员考录制度的实施现状与完善

王丽清 贾 麟

公务员考录制度的实施现状与完善

王丽清 贾 麟

我国公务员考录制度的组织实施，畅通了人才的流动渠道，促进了人才资源的合理配置，为党政机关开展工作提供了坚实的人才支撑。同时，公务员考录制度中仍然存在诸多问题亟待完善，公务员考录的信度、效度、专业性有待提升，需要科学合理设计考试内容，创新优化招录考试方式，合理配置招录管理权限，切实强化招录法制保障。

公务员 考录制度 实施现状 完善

我国《公务员法》第二十一条规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”该法条确定了主任科员以下非领导职务公务员“凡进必考”的原则。《公务员法》施行于2006年，其实，我国早在1994年就通过公开考试的方式招录公务员了，公务员招录考试制度的实施至今已有20年的时间。通过多年的积极探索发展，我国公务员公开招录制度成为组织人事制度改革的重要内容，目前已经形成了一套具有完整内容、具有显著中国特色的机制体系。我国公务员公开招录制度的实施，对选拔党和国家需要的人才、优化人才队伍结构产生了十分重要的作用，有效地提升了我国公务员的整体素质，为提升党政工作效能奠定了十分坚实的人力资源基础。我国公务员考录制度的组织实施，在取得诸多显著成效的同时，也有不少问题亟待进一步健全完善，需要我们总结当前的实施成效、分析存在问题，以便有针对性地采取措施加以完善，为实现党的十八大和十八届三中全会确定的目标任务提供坚强的人才队伍支撑。

对公务员招录制度的积极探索与成效

人事部于1994年组织进行了第一次中央国家行政机关公务员录用考试，当时的大背景还是国家负责分配计划内招生的大中专毕业生。但是，国家包分配的制度存在诸多弊病，比如，学生们在考取大中专院校之时就几乎吃了“定心丸”，无论在学校学习成绩如何，均能保证毕业时获得国家分配的职位。而且，大中专毕业生分配过程中可能存在徇私舞弊的问题、以关系定分工好坏的问题，有关系、有后台的毕业生能够分配到较好的地区、较好的单位工作，而一般的毕业生只能回原籍贯所在地等待被动的分配，不利于建立良好的激励机制。而人事部组织进行的统一考试，为毕业生按照自己的意愿和实力主动选择用人单位提供了机会，且完全打破了原有的地域限制。

自1994年中央国家机关进行第一次统一的招录考试之后，每年进行一次招录考试，到目前为止已经进行了21次公开招录考试，每年的招考人数呈现逐步上升趋势，报考与录取比例也呈现增长态势，甚至出现极少数职位的考录比例达到了8346：1，数千人竞争一个岗位。目前，中央国家机关公务员考试已经成为单次规模最大的职业性考试。在中央国家机关公务员考试的影响下，2000年前后，我国不少地方开始推行公开招录公务员考试。

自2006年《公务员法》施行之后，确定了主任科员以下非领导职务公务员公开考试制度，确立了公务员“凡进必考”原则，公务员考录制度成为我国党政机关及其有关单位招录工作人员的重要方式，而“凡进必考”原则的确立，极大地挤压了公务员招录过程中的权力寻租空间和人事腐败的空间，促进了公务员招录的公平、公正、有序开展。1994年至2010年期间，我国通过公开考试的方式录用了100多万名公务员，由于招考简章中对报名人员的学历、专业、年龄乃至特长等方面进行了限定，通过长效性实施公务员招录制度，极大地优化了我国公务员队伍的年龄结构、专业知识结构、来源和身份等，①畅通了不同身份的人员进入到公务员队伍的渠道，实际上对畅通社会阶层的转化提供了极大方便，尤其是有利于人才队伍的向上流动，使不少边远农村地区的农民进入到公务员队伍。

公务员公开招录制度的组织实施，在我国干部人事制度改革的过程中具有十分重大的意义，实现了政治精英、人才精英的流动与转换。在公务员“凡进必考”的规则约束下，未来公务员队伍中的绝大部分应该是通过公开招考方式吸纳的。并且，中央国家机关公开招考公务员，取消了户籍限制，从而为全国范围内符合条件的人员提供了平等的报考机会。与此同时，现行中央国家机关公务员招考过程中，允许地州以下基层公务员报考。自2012年起，中央和省级以上国家机关录用公务员，除了极少数特殊的职位之外，都必须从具有2年以上基层工作的人员当中考录，给基层人员通过考试方式进入上级机关提供了渠道。部分省市招录公务员，也对基层工作经验提出了要求。“公开”招考的方式，对历来以“神秘”著称的组织人事工作带来了“阳光”，揭开了公务员人事制度的神秘面纱，也有利于人民群众加大对组织人事工作的监督，有利于促进选人用人的公平、公开、公正进行。公务员公开招录制度，以公开考试的方式取代了以往“国家分配”的方式，此种竞争性考录的方式更有利于人才资源的合理配置，更有利于优秀人才被选拔到适合的岗位上。

公务员考录制度中亟待完善的突出问题

我国组织实施公务员考录制度所取得的成效是十分显著的，以公开竞争的方式取代了过去国家包分配的制度，促进了人才的有序流动，优化了国家公务员人才队伍，为各项社会主义现代化事业的长足开展奠定了良好的人才保障。然而，按照目前我国公务员考录的具体实践而言，由于录用机关权力过于集中、公务员考录制度的发展较为缓慢等诸多因素的影响，我国公务员招录制度仍然存在诸多亟待完善的突出问题，主要体现在：

公务员考录的信度有待提升。所谓公务员招录制度的信度，也就是公务员考录制度的可信度问题、公信力问题。公务员招录制度之所以能够吸引众多人才参加，最为主要的一个原因在于其具有公开、公平、公正的特征，参加考试的人们相信公务员招录考试是可信的。就目前的现状而言，我国公务员招录制度的可信度较高，公务员考试具有较高的公信力，尤其是中央国家机关每年进行的招录考试，人们普遍相信此类考试是完全公正的。然而，在公务员招录考试运行之初，中央国家机关统一进行公务员招录之外，省级公务员主管部门、州级公务员主管部门甚至县级公务员主管部门均进行公务员招录考试。这就导致各级党政机关公务员招录的权力相对集中在各级组织人事部门，给组织人事部门相关人员在公务员招录考试中徇私舞弊提供了空间。

据媒体报道，公务员考试“泄题”事件时有发生，极大地降低了公务员招录制度的公信力。除此之外，地方招录公务员的面试过程中可能存在舞弊，某些在笔试中成绩较差的考生在面试中“一鸣惊人”，如愿以偿考取其所报职位，公务员面试的公正性问题历来受到民众的普遍关注，而极少数面试考官的“暗箱操作”给公务员招录制度的信度造成了极大损害，甚至有不少民众建议取消面试程序。②

公务员考录的效度有待提升。公务员招录考试的效度即其有效性，也就是通过公务员考录制度的组织实施能够在多大程度上为党政机关吸纳所需人才。各级党政机关的状况千差万别，但是我国目前统一组织实施的公务员招录考试的《行政职业能力测验》和《申论》的试题却“高度统一”，无法满足选拔不同层次、不同专业能力人才的需求。以目前的《行政搞职业能力测验》试卷来看，中央国家机关统一进行的组织考试试卷是较为规范的，其效度较高，有利于选拔党政机关所需专门人才。但是，由于受到出题教师等诸多因素的影响，部分地方上组织的公务员招录考试中《行政职业能力测验》的考试内容较为繁杂，考试的范围过宽，甚至出现一些过偏的题目。不少人认为，《行政职业能力测验》的考试题目似乎变成情商测试。当然，党政机关也需要情商较高的人才，但是以《行政职业能力测验》“论英雄”十分不利于选拔党政机关所需专业人才。

从往年中央国家机关公务员招录中《申论》的试题来看，每年的试题均围绕近期国际国内的热点问题展开，让多数考生均能够适当进行论述，在此基础上拉开不同考生之间的能力层次，中央国家机关公务员招录中《申论》试题的质量得到了保障，考生和民众普遍反映《申论》能够测试出考生的真实水平。但是，部分地方所出的《申论》试题却存在一些偏题、怪题，让考生无所适从，且《申论》考试具有明显的“章法”可循，甚至有不少考试机构总结出“万能格式”，对考生的思维造成了束缚。部分地方公务员招录中《申论》阅卷者的素质不高，给考生带来了极大的不公平。

公务员考录的专业性有待提升。目前，无论是中央国家机关还是地方党政机关，在公务员招录考试中均实行统一的考试内容，这样的考试内容是十分不利于选拔专业人才的。比如，在公务员考试中均先进行笔试，再进行面试或者复试。针对不同岗位进行的考试和面试均是相同的题目，和具体的公务员职位的能力素质需求不相适应。很显然，目前我国的公务员主管部门已经充分认识到这点，许多省市在公务员考试中将法院、检察院系统单列出来，其他公务员职位依然参加《行政职业能力测验》和《申论》的考试，而针对法院、检察院司法系统公务员则参加《行政职业能力测验》和法律专业知识的考试，以满足法院、检察院系统工作人员的法律专业需求。将法院、检察院招录工作人员考试和地方一般党政机关招录公务员考试适当区别开来，原因在于司法机关工作人员需要的能力素质和一般党政机关之间有着重大区别，司法机关更加强调工作人员的法律素养。

然而，需要在公务员招录考试中强化专业性，和一般党政机关公务员招录区别开来的还不仅仅是法院、检察院系统，卫生行政部门、质检部门、公安机关、海关、税务系统等均需要在公务员招录的过程中强调专业素养。

公务员考录制度的完善对策

当前我国公务员考录制度实施中存在的上述问题，有着十分复杂多样的因素。主要是因为我国公务员考录制度建立的时间较短，发展的速度较快，不可避免地存在许多不完善之处。同时，缺乏法律保障也是产生上述问题的主要因素之一，而目前我国高校毕业生就业压力较大的态势下，公务员的岗位十分有限，在极个别地区造成了不当竞争，公务员招录考试中存在腐败现象。针对当前公务员考录制度实施中存在的问题及其原因，我国公务员考录制度的完善对策为：

科学合理设计考试内容。针对当前公务员招录制度的实施过程中，尤其是部分地方公务员的招录中考试内容设计不尽合理，无法科学有效地测评考生能力素质的问题，要科学合理设计考试内容，不断提升公务员招录制度的效度，为我国党政机关开展各类工作把好人才“入口关”，为推进我国各项社会主义事业建设奠定坚实的人才基础。要切实围绕公务员队伍建设的具体目标任务，加大对公务员招录考试内容的设计方面的研究探索，紧跟不同的用人单位、不同的岗位性质与职位的需求，要让公务员考试的内容能够科学地测试出考生的非智力因素和创新能力，不断提升公务员考试的科学化水平。要组织相关专家学者，加强公务员考试题库建设，确保公务员考试的题目科学化。当前公务员考试中过于注重对考生的知识考核，要通过科学合理设计考试内容的方式，不仅要注重对考生知识的积累，同时注重考察考生是否能够顺利地将其所拥有的知识转化为能力。

与此同时，高度重视对考生行政伦理素质、管理素养、思维辨析能力、完整人格等方面内容的考察。针对不同的岗位，通过灵活运用无领导小组讨论、结构化面试等面试的方式，提升面试考官的素养，使面试能够客观、真实、准确地反映出考生的能力水平。

创新优化招录考试方式。公务员考录的方式不能一成不变，必须随着我国经济社会的发展而不断实现创新与发展。我国组织实施的公务员招录制度，以竞争性的公开招录制度取代了之前的国家统一分配制度，以其公开、公正的特征吸引了更多的考生参与考试，且公务员招录中放宽考生户籍限制、地域限制，实现了人才的流动与优化，畅通了人才的流动渠道，州、县、乡公务员符合条件的可以报名参加中央国家机关公务员招录考试，有利于实现优秀人才的向上流动。可以说，当前我国组织实施的公务员公开招录制度，为党和国家选拔了许多优秀人才，为切实加强党政工作提供了坚强的人才保障。

然而，随着经济社会的不断发展、改革开放进程的顺利推进、政府职能的不断转变、党的执政能力的不断提升，党政机关所需公务员的素质也相应地发生了改变，主要体现在对各级党政机关公务员的素质要求不断提高。为此，必须不断创新与发展公务员招录考试的方式，让公务员的考录方式符合经济社会的发展。要切实加大对考生能力的测验考察，建立完善的客观试题评价标准体系，强化对命题规律的科学把握，提升命题者的素质。

合理配置招录管理权限。目前，我国公务员考录制度的组织实施过程中，其招录管理权限主要集中在各级公务员主管部门，公务员考录的管理权限过于集中，导致各级人事部门在公务员考录过程中难以兼顾各用人单位的实际现状，难以招录到用人单位期待的人才。将公务员招录权限集中于各级人事部门，确实能解决用人单位缺乏必要的人力资源鉴别人才的困难。但是其弹性不足、对人才的要求过于整齐划一的弊病是显而易见的。地方招录公务员过程中，应该充分考虑用人单位对人才的实际需求，用人单位选派专门人才参与公务员招录的全过程。笔者建议，赋予地州人事部门和用人单位相应的招录公务员的权限，同时，对于法院、检察院、税务、工商行政、公安等需要招录专业性较强人才的部门，由其省级部门统一进行招录。

切实强化招录法制保障。公务员招录制度事关我党我国各项事业建设能否后继有人，事关我国各族人民的切身利益能否得到有力维护。为此，必须加大立法力度，切实强化公务员招录法制保障。应进一步健全完善公务员统一招录的工作规范、实施细则，提升实施细则和工作规范的可操作性。确立相应的命题规范、阅卷规范、考察工作规范、试用工作规范、体检工作规范，让公务员招录中的每一个具体环节有章可循，减少用人单位和公务员主管部门在招录工作中的随意性。对公务员招录实践中形成较为成熟工作规范的，适时将其纳入《公务员法》中予以规定，提升公务员招录工作规范的立法层级。切实加强对公务员招录过程中的监督制约，纪检监察、检察等相关部门全程参与公务员招录的监督，对于发现的问题及时进行处理。对公务员招录过程中徇私舞弊的工作人员，依法移送司法机关或者纪检监察机关处理，对构成犯罪的依法严厉追究其刑事责任，以党纪和法律手段确保公务员招录的公平公正。

（作者单位：天津工业大学团委）

【注释】

①杨士秋：《治国之策—建设中国特色公务员制度》，北京：中国劳动社会保障出版社，2011年，第131页。

②韩宇明：“公务员考录拟出台面试规则”，《新京报》，2012年1月13日。

责编 / 张晓

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