关于加强边境地区流动人口服务与管理的思考

武丽丽

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁市 835000）

随着西部大开发与新一轮援疆政策的贯彻实施，伊犁州经济进入快速发展时期，经济的发展吸引着越来越多外来人口来伊犁投资、经商、打工。伊犁流动人口的数量从2004年的5.13万人，增加到2012年的21.18万人，呈现出逐年增加的发展态势。大量的流动人口进入，促进了伊犁当地经济繁荣与发展，但同时也对伊犁流动人口服务和管理新课题新挑战。

一、伊犁州流动人口基本情况分析

所谓流动人口,是指离开其常住户口所在地到其他地区居住或暂住,并从事一定职业、赚取一定收入做为其谋生手段的人员。2013年上半年伊犁州直登记流动人口238744人。其中内地来伊流动人口174253人、本地流动人口110592人、境外来伊18568人、出境人员19191人、到内地流动人口19171人。近年来随着流动人口的增加，流动人口本身也显现出新的特征。

（一）流动人口规模特征：有逐年增加的明显趋势，到2012年伊犁州流动人口总数已占总人口的10%左右，如表所示。

2004年—2012年伊犁州流动人口数量表 单位：万人

（二）流动人口地区特征：流出地以农村为主，流入地以城镇为主。仅2012年上半年，伊犁州流出13191人，占73.22%。其中汉族59.4%，维吾尔族21.9%，回族7.89%，其他民族10.78%④。跨省流动，以汉族居多；省内流动以维吾尔族、哈萨克族、回族、东乡族、汉族居多。流入人员主要以汉族为主，以河南、四川、甘肃、浙江、山东、江苏人居多。

（三）流动人口性别特征：男性占59.62%；女性人口占流动人口40.38%。充分体现出青年男性外出活动、适应环境能力更强,身体素质较好,更能适应劳动强度大的苦、脏、累等城里人不愿干的活。而女性一般在家看孩子、做饭等，主要处理一些家务事，一般不外出工作,特别是一些少数民族女性无法用汉语进行交流。

(四)流动人口文化特征：伊犁州流动人口主要是文化知识水平较低的农牧民以高中、初中、小学文化程度占大多数。较高文化层次人口，多就业于城镇，以商业、餐饮业、服务性工作为主；较低文化层次人口，多从事建筑业和流入农村（场）牧区，承包或代耕土地，牧养牲畜，以体力劳动为多。许多工作大多是短期性的、流动性的、收入不稳定，保障性不强，因为缺乏法律意识，在就业、劳动保障、维权等方面易发生各类纠纷，对社会管理和稳定带来潜在的风险。

（五）流动人口的就业特征：流动人口基本都是在非正规部门从业，主要从业于建筑业的小工、餐饮业、小商小贩、费品收购以及单位的重、脏、累、险等工种的临时工或合同工。伊犁州流动人口中有五分之四以上是直接以务工经商为目的，其余以家人团圆、投亲靠友等方式流入的，最终仍以定居、求职为目的。

（六）出入境流动人口的特点：伊犁州与哈萨克斯坦接壤，有14个边境县。居住在伊犁的民族共有47个，除13个世居民族外，还有9个民族跨国界而居。如哈萨克族、柯尔克孜族、塔吉克族、乌兹别克族;维吾尔族、回族、蒙古族、俄罗斯族、塔塔尔族。这些民族与境外同一民族在族源、历史、文化、宗教等方面相同的特性，加上伊犁特殊的地理位置，决定了伊犁跨国人口流动的双向性，有进有出。目前，伊犁的各族群众每年都有许多跨国的探亲、旅游、留学、就医、经商、劳务、结婚等。尤其是霍尔果斯被提升为特殊经济开发区后，出入境流动人口迅速增多。据报道，2011年霍尔果斯出入境人员已达43万余人次，较2010年同期的29万余人次，净增近14万人次，同比增长48.3%，年底达到80万人次，是2010年全年出入境人员的1.46倍。平均每天的出入境人员都在2000人次以上，最高峰达到5600多人次，10个查验通道全部工作。随着出入境流动人口的增多，给伊犁流动人口的管理带来了新的挑战和困难。

二、伊犁人口流动的原因分析

（一）经济因素。流动人口的流动性与地区经济发展程度具有较强的相关性。经济越发达的地区,吸引人口流动的范围越广。经济欠发达的地区主要以吸引县内、市内和省内人口流动。2012年伊犁全州生产总值1278.4亿元，同比增长15%，城镇居民人均可支配收入16330元，同比增长15%，农牧民人均纯收入9365元，净增1335元。经济增速吸引了大量劳动力流向伊犁；边境地区的开放也吸引了境外人员到边境地区经商、旅游，这对带动伊犁经济的发展具有重要意义。另一方面，随着改革开放和内地经济特别是东南沿海经济的快速发展，也有部分人口从伊犁、新疆流向内地。

（二）政策因素。伊犁位于祖国的最西边，长期以来受户籍制度、劳动用工制度、教育制度和社会保障制度的影响，人口的自由流动，往往受到人为地限制。但随着城市体制的改革，城市门户逐渐开放，为农牧民离开农区、牧区、进入城镇，为其他城市人进入伊犁创造了良好宽松的外部条件。

（三）宗教因素。伊犁有47个民族成分，其中少数民族人口248.92万人，占全州总人口的56.5%。大多数信仰伊斯兰教，仅伊宁县的信教群众高达24万人。由于宗教、语言、民族习惯等因素，伊犁的人口流动大多在新疆疆内流动。只有极少数的信教群众跨省流动。据统计，2013年上半年，本地流动人口110592人，往内地流动人口仅19171人。目前，因宗教境外流动人员也在迅速增加，为伊犁各部门的管理和社会稳定带来风险。

（三）特殊地理环境因素。中亚处于世界最主要两大毒品产区“金三角”、“金月牙”和最有利的毒品销售市场俄罗斯、西欧、中国与亚太地区之间，目前已成为世界毒品贩运的重要通道，阿富汗生产海洛因中近65%经中亚走向国际市场，中亚五国已成为阿富汗这个当今世界最大毒品产地、输出地的重要外运通道、国际主要毒品走私中心，仅塔吉克斯坦每年过境毒品价值总额就超过该国GDP的30%。而伊犁与中亚国家的特殊地理位置，使其正在成为阿富汗毒源地与东亚地区毒品网络相通的连接点。目前，“三股势力”与境内外贩毒集团相互勾结，向周边地区特别是新疆地区大量走私、贩运毒品，从中获取巨额利润，以筹集资金购买武器和支付其开展民族分裂、暴力恐怖等破坏活动，毒品走私与恐怖分子形成了毒品→武器军火→恐怖主义→更多毒品→更多恐怖主义的共生循环链，“以毒养恐、以恐保毒”的局面正在形成，毒品生产和毒品走私猖獗对伊犁社会稳定及经济的破坏日益明显。而这些人的流动性非常强，不仅危及伊犁各族群众的正常生活秩序和社会安宁，也给管理带来了巨大挑战，成为伊犁流动人口管理的新课题。

三、流动人口对伊犁社会稳定的影响

人口的流动是一把双刃剑，对伊犁州经济社会的发展既有积极，也有消极影响。积极一面表现在流动人口为城市提供了大量的廉价劳动力，促进了经济的发展，为第三产业创造了条件，促进城乡交流、民族的融合，缩短城乡差距等等。消极的影响是在流动人口中，既有工人、农民、务工经商、下岗职工、无业人员，还存有一些计划外生育、“两劳释放”人员、跨区传教、私带满拉、“三股势力”等违法犯罪逃匿人员，给城市管理和治安管理带来负担，令人担忧的是伊犁流动人口发案率居高不下，成为违法犯罪率较高人群。据公安机关统计，在已发生的刑事案件中，流动人口涉案的约占发案总数的40%以上；在治安案件中，流动人口涉案的约占发案总数的60%以上。在一些流动人口集中的地方，流动人口违法犯罪率已高达70%以上。在近几年破获的“三股势力”暴力恐怖案件中，有90%以上的团伙成员是在户籍地以外抓获的。今年以来，伊犁自行侦查抓获流动人口参与“三股势力”案件13件，查处涉及流动人口刑事案件488件352人，刑事拘留272人；查处涉及流动人口治安案件836件，查获涉案人员共计1249人，行政拘留402人。由此可见，如何有效控制流动人口中违法犯罪案件的发生，已成为当前伊犁乃至全疆社会治安综合治理工作面对的突出问题，是维护社会稳定工作的重要内容。

四、当前伊犁流动人口管理工作中存在的不足

（一）流动人口的服务管理配合不当，职能管辖分散，管理工作互相制肘。流动人口的管理可以细化到公安、组织、统战、民宗、教育、民政、劳动、工商、卫生、计生、社保等几十个政府部门，由于彼此间职责分离，缺乏协调，重复劳动多，资源浪费多，未能做到资源共享，形成合力，齐抓共管更多的停留在纸上，造成大家都管但都没有管好的局面，给管理工作带来了许多困难。

（二）对流动人口的保障和服务有待改善。流动人口享有现居住地公共服务均等化的程度不高，在居住条件、子女就学、就业、医疗等社会保障服务及文化生活方面都与城市居民存在一定的差距，不能完全融入到现居住地社会生活中。再加上一些知识文化水平低的流动人口缺乏基本的法律意识，很容易造成各种纠纷及犯罪案件的发生。

（三）流动人口督查管控还存在薄弱环节。表现在日常的服务与管理中，对部分场所的流动人口情况、信息掌握不清。像一些零星工地、流动摊贩、旅店宾馆、餐饮酒楼、洗浴中心、网吧等场所，流动人口流动快、管理难，出现业主不配合，社区干部无法查，公安干警不细查，容易成为流动人口重点人员藏匿场所，存在安全隐患。

（四）对流动人口的服务管理、法律政策宣传工作不到位。随着流动人口的快速增长，伊犁对流动人口的服务管理工作也在不断提高，但也有些部门和工作人员以流动人员的流动性强，文化素质偏低，社会参与积极性不高、难以管理等为借口，疏于宣传工作；或认为信息社会获取信息的渠道多元、信息发达等，不必宣传；还有些工作人员工作不认真、不负责，不愿宣传，使一些流动人员无法及时准确了解各项法律法规、政策等，与社会脱节，更难于融入居住城市的生活。

五、把住“流入口”，控住“落脚点”为维护伊犁社会稳定夯实基础

为了逐步实现对流动人口与常住人口同宣传、同管理、同服务，推动流动人口服务管理工作再上新台阶，伊犁州政府各部门需要以人为本，重视和加强流动人口服务和管理，调动一切积极因素，逐渐形成构建和谐社会人人有责的局面。

（一）完善各项机制、制度，提升流动人口管理的整体工作合力

各县市应按照《流动人口服务和管理工作计划》，建立健全流动人口服务和管理机构，逐步形成党政领导、综治牵头、公安为主、部门配合、依托社区、齐抓共管的工作格局。充分发挥各职能部门的作用。将流动人口服务与管理的各项工作任务细化、分解到相关成员单位中，通过电话督促、上报材料、召开协调会、实地抽查等方式，要求成员单位对其管辖的流动人口的信息情况能够真实掌握，保证对流动人口的管理落到实处。

（二）坚持以人为本，增强服务力度，为流动人口提供优质服务

1.做好流动人口“法律援助咨询服务”工作，营造良好氛围。坚持集中宣传与入户宣传相结合的宣传教育机制，积极开展出租房屋和流动人口计划生育服务管理的政策法规宣传。通过多种方式和渠道的宣传教育，提高流动人员和出租房屋户主自觉遵守相关法律法规意识。

2.做好居民新区流动人口“公共卫生服务”，美化辖区环境。积极掌握流动人口卫生服务现况，做好居住区各项卫生工作的组织和发动。可以以创建国家卫生城市活动为契机，开展社区卫生宣传，搞好社区卫生工作进展信息的收集、汇总和反馈。

3.做好流动人口“子女教育”工作，解决后顾之忧。流动儿童的家长整日忙于打工、经商，没有时间与精力过问孩子的学习，家庭教育基本处于空白状态，针对这种情况，可以成立留守儿童托管中心和8小时以外的各种特长培训班，充分调动全社会力量，关心民工子女教育，组织爱心行动，营造和谐气氛。

4.做好流动人口“计划生育服务”工作。按照“及时登记、科学管理、有序引导、周到服务”的工作方针，成立流动人口管理服务工作站，建立社区劳动保障、计划生育服务、人民调解委员会等相关部门共同参与流动人口服务和管理工作的“一站式”办公机制，形成多部门共同参与、齐抓共管的管理格局。

（三）加强流动人口房屋租赁管理，实现群防群治

1.落实“以证管人”工作机制。充分利用暂住证改居住证的契机，切实做到“街不漏巷、巷不漏户、户不漏人、人不漏项”，把流动人口从“社区人”变成“城市人”，建立起一套完整的实有人口信息系统、房屋租赁信息系统、从业信息系统，使城市管理特别是流动人口和出租屋服务管理达到新水平，实行统一联网、统一管理。积极稳妥推行以居住登记和以《居住证》为核心的“一证通”制度，逐步实现流动人口流入、居住、从业、流出全程动态的服务和管理。

2.落实“以房管人”工作机制。在流动人口和出租房屋服务管理工作中，抓住人口是动态的，而房屋是静态的这一特点，把加强对出租房屋服务管理作为切入点和突破口，建立起“以房管人，加强日常管理，给予市民待遇，开展优质服务”的新型服务管理模式。对各类出租房屋进行等级认定，门前挂牌，标明类别，分类管理，制定各项管理制度等新举措、新方法，既方便外来人口租住，又便于服务和管理。

3.落实“以业管人”工作机制。按照“谁出租、谁负责，谁用工、谁负责，谁留宿、谁负责”的原则，取缔一批非法出租房屋。一方面要区别对待不同类型流动人口的服务与管理，还要加强对出入境人员的服务与管控。从优化服务和加强管理着手，重点是对出入境人员落地后进行摸排登记、对探亲访友、居住在宾馆、出租屋内的外国人进行入户登记，通过查验护照、居住登记等摸清他们在居住地的职业及流动情况，从而提高对境外流动人口的管控能力和服务水平。

（四）改进管理模式，充分利用流动人口信息平台，做好流动人口掌控工作.

近年来，伊犁州政府依托互联网开发建设流动人口信息化管理系统，逐步实现与省内外流动人口数据库对接，努力打造一个开放、便捷、实用的流动人口信息管理服务平台，有效提高流动人口管理服务水平。自2011年以来，伊犁投入960余万元，建成州级3个政府管理端口，县（市）级12个政府管理端口，乡（镇）场街道办137个前台受理端口，社区（村）186个前台受理端口的四级流动人口信息平台。采集流动人口信息238744人，微机录入159943人，居住大于30天的143932人，办理居住证140708人，抓获网上在逃人员144人。

[1]伊犁州统计年鉴，伊犁州统计局，2012.

[2]伊犁州流动人口统计报表，伊犁州统计局，2013.