国家治理体系现代化的路径选择

樊晓晨++++陈雷生

[摘 要]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。人民代表大会制度是国家治理体系的重要组成部分，人大制度要更好地发挥作用，就要在已经相对完善的宪法法律框架内，不断挖掘“制度潜力”，让人大在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥更加充分、更加重大的作用。

[关键词]人大代表；代议制；政治改革；公民参与

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）10-0019-03

习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“我们也要看到，相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方……我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”这样就更需要通过人大代表制度的改革与改进，使人大制度在国家治理体系中，有更加有效的制度执行能力。

一、人大代表制度在国家治理体系现代化中的作用

党的十八届三中全会通过的《决定》中提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化。”有学者认为是继1954年第一届全国人民代表大会提出四个现代化之后的第五个现代化。它强调政府与公民社会的合作，强调自上而下和自下而上的参与相结合，具有重大的理论意义和现实意义。[1]其中自下而上的公共参与在当下意义重大。“公共参与是指公共权力在立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放途经，从公众和利害相关人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为，它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务的过程。”[2]公共参与是实现我们党的宗旨是为人民服务、立党为公、执政为民政治理念的现实可行的路径。在实践中很多领导干部对此没有给与应有的重视，甚至认为公共参与的民众是绊脚石，影响政府的效率和政绩。

从当下此起彼伏的城市暴力拆迁征地、拖欠工资引起的抗议、与民夺利、法制缺位和社会群体性事件来看，类似这些忽视和暴力干涉群众的利益而导致的社会矛盾就是典型的恶政，其中主要原因之一就是没有听取民众的呼声。在民主完善的国家这些社会矛盾可以由公众参与制度得到解决。由于参与机制不完善、司法改革不到位、上访截访现象突出和民怨积累深厚，民众不得不放弃法律规定的投票等制度化的参与，而转向与法律相悖的街头政治和群体性事件等非制度性的政治抗争来维护自己的权益。[3]

宪法和组织法规定人民代表大会制度是我国根本政治制度，坚持和完善人大制度来化解社会矛盾，促进国家治理现代化仍然有着巨大的潜力需要深挖。各个阶层的民众都可以通过选举出的人大代表把自己的呼声在人民代表大会上表达出来。把群众分散的、局部的权益诉求，通过组织化的渠道整合起来，形成组织化的统一要求和意志，变无序为有序，变非理性为理性，变街头运动为对话协商。[4]尤其是具有普遍性的问题，可以充分用好各级人民代表大会这个有利平台，通过协商、整合、平衡和保护各方的权益实现问题的根本解决。

代议制民主成为民主国家普遍采用的基本政治制度。“代表制度是代议制的核心，离开了代表制度也就无所谓代议制度”[5]p11“社会分工原则导致专业化，由专家担任领导是必要的，也是合情合理的。”[6]p71这种制度的基本要求是人民代表能够代表人民，但是假如人大代表的履职能力和代表性不足，那人民代表大会便发挥不了应有的作用。因此正确认识人大代表当前的现状、存在问题并提出切实可行的方法，发挥人大代表在推进国家治理体系现代化独特的作用成为普遍重视的问题。

二、当前人大代表制度存在的主要问题

不容否认，随着民主政治建设的改善和进步不断推进，各级人大代表在依法履职，紧紧围绕改革发展稳定的大局献计献策，为推动经济又好又快发展、构建和谐社会中做出了巨大贡献，但在代表履职实践中也存在不容忽视的问题。

1.人大代表的代表性不足。代表法第四条规定：人大代表和原选举单位或者选区保持密切联系，听取和反映选民的意见和要求。而就人大代表采取什么样联系机制，甚至是联系的时间和次数都没有明确的规定，没有可量化的标准，也不存在任何制约机制。现实生活中，相当多的选民都不知道自己代表的名字，甚至未曾谋面，选举代表成为一种形式，走过场，更不用说怎样来监督人大代表？有的甚至不知道有人大代表这回事。政治生活中某些代表忽视所代表选民的意志和利益，反而对自己的利益特别上心。发生的湖南衡阳的贿选案无疑是人大制度历史上一次最强烈的地震，其对人大制度权威的冲击和消解乃是前所未有，选举制度的系统性亟待完善。[7]

2.人大代表的专业性或职业化程度低。在基层人大代表选举过程中，一般都不把代表的参政议政能力作为考虑因素，而只强调其经济上的地位、先进性。人民代表大会的合理有效的运作，人大代表必须具备一定的法律素养与政治智慧。由于一些代表不具备应有的素质成为影响其责任担当的主要原因之一。“代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高”。[6]p77“工人本来也不可能有社会民主主义的意识，这种意识只能从外面灌输进去”。[8]还有一部分人大代表没有深入群众深入现场调查研究的情况下仓促履行职责、疲于应付提出一些让人匪夷所思、不知所云甚至啼笑皆非的雷人提案。凡此种种表现损害了人大代表的公信力和形象。

3.人大代表的功能性不完善。根据宪法和法律规定，各级人大及其常委会的职权归纳起来，大致可分为四大类，即立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权。四条腿中只有一条腿是站的稳的，其中除立法权基本落实以外，另外三项职权则有虚化之势。

三、完善人大代表制度的路径选择

人民代表大会制度是国家的根本政治制度，推进人大代表制度创新，要紧紧围绕人民主体地位，权由民所赋，权为民所用的大方向，只有这样才能更好地发挥根本政治制度在国家治理体系中的作用。

1.完善人大代表的提名和选举，通过竞争选举人大代表。大力裁剪属于人大监督对象的官员的比例，合理分配代表名额，完善人大代表直选，并试点提高直选人大代表的层级。“人大本身不发挥作用，还因为人大代表没有一个完全选举的制度。从选举制度上进行改革不仅是改变了一个程序，而且是改变了一个政治生态。只有改革选举机制，才会出现真正对人民负责的政府和制度机制。”[9]p80“我国全国人大代表的选举属于典型的间接选举，且差额长期在底限徘徊20%上下，这种弱竞争的选举，很难在人大代表与普通民众之间建立起紧密的利益和情感联系。”[10]

2.健全对人大代表的监督和罢免制度。为了保障人民当家作主，人大代表切实代表选民利益，对代表有效地监督和罢免是必要的法律手段和民主制度的要求。“同一个人在从低透明度环境转向高透明度环境时，他或她的行为会十分不同”。[11]p250保证选民的知情权，让人大代表的权利在阳光下运行，使选民不仅充分了解代表履行职责情况，并提出对代表的质疑乃至罢免代表。一是要对代表履职情况进行登记。二是要对代表的工作进行评析。三是对工作落后不作为或发现某位人大代表有严重违法乱纪现象时，有权向有关机关举报实行罢免。

3.人大代表专职化，明确代表任务。目前，除担任人大常委会委员的人民代表是专职以外，其余在人民代表大会工作的都是兼职代表。而兼职代表面临主客观的局限性，如时间问题、精力问题、动力问题、压力问题和体制问题等，已经不能满足现实的需要。人民代表专职化后才会积极主动的去调查民意，提升其参政议政的能力，从而更好地履行职责。

明确代表任务是细化并落实责任的重要方面。一是发挥桥梁作用把党和国家的各项政策方针宣传到位，同时要经常深入基层一线，倾听群众心声，掌握群众的需求，为以后的提案积累资料。二是要牢记人民的嘱托，全心全意为人民服务，及时帮助解决好群众最关心最急切的问题。三是按时听取相关部门的工作汇报，与代表们讨论和协商关于国计民生的重大问题，对于关系重大的工作和政策制定要进行实地的调查研究，充分征询群众的意见和建议。最后要协调其他群众与地方党政的相关工作任务。

4.完善人民代表代表性。就代表性而言至少有两方面，一是代表的全面代表性；二是代表履职的有效性。前者要求代表由人民选举产生（前面已论述），后者要求代表真正代表人民利益为人民多办事办好事。为此必须增强代表素质和履职能力。2005年12月16日《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》的出台为代表素质的提升和参政议政能力提升提供了良好的平台和契机。其中对人民代表学习培训的基本内容、组织安排和实施保障做出明确规定，这预示着代表的培训学习向系统化制度化迈进了一大步。各级人大及其常委会要抓住有利时机，健全人大代表学习培训制度，要逐步改善代表工作保障水平，建立健全《决定》提出的代表联络机构，为人民代表依法履职搭建更加高效、便捷的服务平台。

5.建立代表工作室和接访日机制。搭建代表工作室这一平台为的是代表能更好地履行权责的客观要求。首先为工作室配备必要的软件硬件设施，为选民和代表联系创设一个良好的环境。其次要知道详细的可操作性强的办事流程，按照“谁主管谁反馈，谁提出反馈谁的”的原则进行规范高效的处理。当前一些政府网站上已经有类似的运作模式，代表们也要用好信息网络这一有利工具。另外还需要采用室内接待，走访和视察调研相结合的方式对一些问题做到客观准确的掌握，这也是践行群众路线的直接有效方式。设立代表接待日和工作室是一体的，作为反映民情民意的必要方式。有助于代表及时掌握舆论民情，化解民怨民愤、维护安定团结的社会秩序。

“一国人民的根本的政治制度是从该国人民的特性和生活成长起来的一种有机的产物，是他们的习惯、本能和无意识的需要和愿望的产物，而绝不是故意的目的的产物”[12]P6“党的工作的核心是支持和领导人民当家作主”[13]在促进国家治理体系现代化中，要坚持我们的制度自信，但自信不是盲目自信，我们的制度在实践中还需要不断地总结得失，既要坚持更要完善。改革人大代表制度不仅是我国政治改革的题中应有之义，更是我们国家治理体系现代化重要组成部分。

参考文献：

[1]李景鹏.关于推进国家治理体系和治理能力现代化[J].天津社会科学，2014，（2）.

[2]蔡定剑.从公共参与走向政府善治[J].中国改革，2010，（11）.

[3]杨光斌.公民参与和当下中国的治道变革[J].社会科学研究，2009，（1）.

[4]陈红太.民意表达的新特征[J].人民论坛，2010，（9）.

[5]周叶中.代议制比较研究[M].武汉：武汉大学出版社，2005.11.

[6]（德）罗伯特米·歇尔斯.寡头通知铁律[M].任俊峰译，天津人民出版社，2003.71.

[7]秦前红.衡阳贿选案颠覆传统选举叙事[EB/OL].共识网，2013-12-3114？押33.

[8]列宁选集（1）[M].北京：人民出版社，1995.317.

[9]蔡定剑.民主是一种现代生活[M].北京：社会科学文献出版社，2010.80.

[10]李克诚.全国人大代表名额分配“政治学”[J].南风窗，2013-02-18.

[11]（意）乔万尼·萨托利.民主新论[M].北京：东方出版社，1993.250.

[12]密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982.6.

[13]邓小平思想年谱（1975-1997）[G].北京：中央文献出版社，1993.

责任编辑 宋桂祝