服务型政府的概念与理论基础辨析

宋香君

摘 要：服务型政府就是为人民服务的政府，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，是在社会本位和公民本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，以公正执法为标志，按着公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。服务型政府的主要理论基础是以人文本理论、依法治国理论和人民民主理论，弄清楚这些问题对服务型政府建设有重要的理论意义。

关键词：服务型政府；概念；理论基础；辨析

政府是社会的核心治理者，其自身性质、组织结构、职能配置和价值导向对社会进步和经济发展起着决定性作用。对于建立一个什么样的政府来领导中国的社会主义事业推动中国的现代化进程，成为近年来政府治理中的主要问题。建设服务型政府成为我国政府改革的主要目标，尤其是十八届三中全会召开以后，政府的职能转变越来越在理论和实际中变得重要，由此，关于服务型政府的研究成了政普遍关注的热点，加强服务型政府的基础理论研究，对于推进我国的服务型政府建设具有重要意义。

一、服务型政府的概念界定

（一） 职能结构的重心是社会服务。社会服务职能是服务型政府的主要职能，其他一切职能都处在次要的位置，服从于社会服务职能这一中心职能的实现。这就是说，社会服务本身就是目的，是服务型政府存在的价值所在和主要依据，服务精神应该贯穿一切政府活动中。在传统政府模式下，政府职能结构的重心在政治统治职能上，政府虽然也提供社会服务，但是，政府提供社会服务不过是维持政治统治、稳定统治秩序、争取政治合法性的手段。马克思、恩格斯早就指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”所以，是否提供社会服务不是区别服务型政府与非服务型政府的根本依据，而是要看社会服务职能在政府职能体系中是否居于中心位置，即在政府资源配置中是否把大部分社会资源用于社会服务事务上。

（二）执政理念的基础是公民参与。服务型政府必须鼓励公民参与，政府在提供公共服务的时候要充分尊重人民意愿与要求，政府必须对公民的服务要求做出前瞻性的预测和回应。服务型政府也就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。服务型政府是民主的、透明的、有限的。因此，必须健全公民参与机制，畅通公民参与渠道，让公民表达和选择各自需要的社会服务。正如密尔所说：“一般来说，凡办理一项事业或决定怎样来办和由谁来办那项事业，最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人。”

（三）治理主体的构成是多元治理。服务型政府是对传统政府模式的改变，是一种与以往不同的政府职能实现形式，职能体系发生了结构性的变化，组织结构进行了全局性改组，价值导向进行了根本性的调整。政府更多的是担任社会治理主体中管理和协商的角色。随着社会发展，越来越多的社会事务需要具有专业知识与技能的实践主体来完成，在这种趋势下，要鼓励和培育社会组织，社会组织是指依照法律、法规或根据政府委托在民间设立的参与社会公共管理和公共服务，从事社会公益和互益活动的各类组织，与政治和经济组织相对应。社会组织不仅可提供一定的社会公共服务、维护一定群体的利益、推进民主政治，而且还能分担社会风险、化解社会矛盾、维护社会的和谐与稳定。服务型政府强调政府与公民的良好互动与合作，但是这种合作必须依赖一定的组织载体来发挥政府与公民之间中介桥梁的作用。代表公民社会利益的非营利组织的存在恰好解决了政府与公民之间交易成本高的问题，为实现彼此的合作提供了条件，而且非营利组织也是影响政府决策的重要因素和推动政府改革的重要动力源泉。在社会主义市场经济条件下，我国政府应该把更多精力放在服务社会和引导社会上来。

二、服务型政府建设的理论基础

（一）价值基础——以人为本理论。十七大把科学发展观写入了党章，确立为党的指导思想。科学发展观的核心是“以人为本”，这就要求我们的政府大力转变政府的职能：从以政治统治为中心，向以社会管理和社会服务为中心转变。众所周知，政治统治的特征是以统治阶级、阶层、集团的一己私利为中心的，而社会管理是以统治阶级、阶层、集团和被统治阶级、阶层、集团的共同利益为中心的，只有社会服务是以全体公民的私人利益和共同利益为中心的。十八大指出：“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”进一步突出政府的社会服务职能；党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，是社会治理理念的重大转变。治理更为强调主体的多元参与，全会提出坚持系统治理，即加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与等内容就是主体多元性的集中体现。多元参与改变了政府过去对社会事务强调控制的理念，将控制转变成了服务与协调，这将促使政府真正回归到服务型的轨道，使政府从管理者转变为服务者。社会治理的提出使政府开始更为关注其他社会主体对于处理社会事务，解决社会问题的作用与功能，使政府开始意识到要将自己不应该管的和管不好的社会事务交给其它社会主体去处理，以便于社会问题得到更好的解决。多元参与使政府在处理社会事务，解决社会问题过程中民主理念得到增强，这有利于同时也是为了更好的体现为人民服务的本质。

（二）制度基础——依法治国理论。服务型政府首先应当是法治政府，法治是服务型政府的内在要求。法治政府就是政府从决策到执行及监督的全过程纳入法制化轨道，权责明确，权力运行有序、有限、透明，并以法律形式固定。服务型政府强调政府行政的服务导向，同时也是依法行政的政府。服务型政府中的服务职能侧重于政府行政的宗旨和导向，法治政府中的法治强调政府行政权力运行的规范和方式。两个概念是从不同角度对政府行政提出的要求。服务型政府是更高目标，法治政府是最低限度的行为规则。服务型政府倡导的服务理念是指行政管理理念和方式的转变。从执法来看，应当将服务合法、保护守法作为基本出发点，行政机关首先应当使其工作的对象获得良好的服务，要使工作对象尽量付出较少成本，提供方便及时的解决方案。在管理方式上，行政机关应当更多作出教育、培训、提示和指导等。通过执法活动真正培育当事人的依法办事意识，而不是使当事人千方百计规避法律，逃避法律。

（三）目标基础——人民民主理论。人民民主是指政府的性质，是宪法所赋予人民的基本权利，特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利，它界定了政府的有限性。宪法规定的这“四个民主”权利，反映了社会主义民主政治的本质，在现实的制度安排中缺一不可。服务型政府的本质特征是公民通过正常程序和渠道参与国家治理，表达自己的愿望。人民是国家的主人，政府的权力来自于人民的授予，政府的施政目标必须征得人民的同意，人民有权参与政府决策和执行的过程。人民的利益至高无上，政府为人民服务是天职，而且必须全心全意地为人民服务，并实现社会公共利益的最大化。民主执政是服务型政府的基本要求，倾听群众的意见，聆听百姓的心声，了解人民的意志，已经不是政府可为可不为、愿为不愿为的选择，而是必须具备的姿态，是为了提高为人民服务的质量，人民当家做主的政府必然是服务型政府。

参考文献：

[1] 施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件.社会科学 2010年第2期

[2] 井敏.试析服务型政府的理论基础.学习论坛2006年第10期