社会治理视域下的公众参与

金立槟

摘 要：推进国家治理体系和治理能力现代化，在社会建设领域，就是将以往“社会管理”提升为“社会治理”。创新社会治理，提高社会治理水平和改进社会治理方式，是我们党对国家和社会建设规律认识的不断深化，反映了我们党治理理念的高度提升，将对我国未来发展产生重大影响。创新社会治理，提高社会治理水平，需要社会公众广泛参与，积极发挥公众在社会治理中的作用，实现多元主体协同共治。

关键词：治理；公众；有效参与；路径

一、从“社会管理”到“社会治理”

改革开放以来，随着经济体制的深刻变革，我国社会发生着深刻变化。面对社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化而产生的一系列新情况和新问题，党高度重视社会建设，并为之进行了积极探索。2002年党的十六大报告第一次提出了“社会管理”概念，并将其列入政府四大职能之一。2003年党的十六届三中全会把“社会建设和管理” 列入了“五个统筹”之中，作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2004年党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设，构建社会主义和谐社会的战略高度明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2005 年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出：“随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。”2006年，党的第十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确了包括社会建设在内的中国特色社会主义事业的总体布局，并明确要求：必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，进一步推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。2007年党的十七大报告按照四位一体的总体布局，对经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的内容作了全面部署，强调健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，健全基层社会管理体制。2011年以来，“加强和创新社会管理”在中央频繁强调下成为新的政治话语和执政理念。2012年党的十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。随着理论与实践的发展，党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，全会在更大的范围和更多的领域运用“治理”这个概念，首次使用了“社会治理”的表述。由此，“社会管理”被“社会治理”所取代。从“社会管理”到“社会治理”的转变，这不只是概念的转换，更是党的执政理念的升华，昭示着中国社会治理模式正在发生重大变革。

“社会治理”理念的确立，既是我党立足于基本国情，顺应经济社会发展要求，加强和创新社会管理而不断探索的实践总结，也是我党以开放的态度汲取国外的有益经验，积极借鉴和吸收人类优秀文明成果的必然结果。20世纪90年代兴起于西方国家的治理理论，现已逐渐成为各国政府治道变革的重要理念和价值追求。治理理论认为，治理乃是政府与市场、政府与社会、政府与公民共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，对社会公共事务实施合作管理而形成的一个上下互动的过程。其要旨在于：强调管理对象的参与，注重多元主体的共同管理，寻求政府、社会与市场三者之间的良好合作和良性互动，从而通过调动各种力量和资源达到“善治”的目标，实现公共利益的最大化。基于此，借鉴于治理理论提出的“社会治理”，显然与“社会管理”有着较大的不同：一是社会管理侧重于政府对社会进行管理，而社会治理的主体是多元的，任何一个单一主体都不能垄断管理的实践过程。二是社会管理更多地表现为政府对社会的命令和控制，而社会治理强调多元主体之间的合作和互动。三是社会管理更多地体现为政府的单方意志，从政府自身的主观意愿出发管控社会，而社会治理则更多地鼓励多元主体之间的平等协商对话，达成共识，共同对社会公共事务实施管理。四是社会管理的方式单一，倚重于行政手段，依靠发号施令，而社会治理的方式多样，除运用行政权力之外，还要运用法律的、市场的、文化的手段，对公共性事务进行控制和引导，尤其注重运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题。

二、公众参与：社会治理创新的核心内容

公众参与契合了社会治理的核心理念，能更好地体现社会治理参与性、民主性、公开性、透明性、回应性和有效性的要求，是当前我国社会治理创新不可或缺的重要环节。

（一）公众参与揭示了社会治理的本质属性。何谓社会治

理？当前较被认同的一种观点认为：社会治理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。可见，社会治理既关乎社会，又离不开社会（作为主体）的治理，离不开每一个公民的参与，它是全社会的共同事业和共同责任。在当今中国现代化进程中伴随着经济、政治领域改革的深化和拓展，国家与社会开始二元分化，公众参与社会治理活动，恰好体现了治理主体的多元性、参与性、社会性等社会治理的基本属性。所谓“公众参与”，一般来说，就是动员、激励公众关心社会公共事务、参与社会治理。从其内涵来看，它既包括公民直接参与立法、公共政策制定和公共事务的治理；也包括公众参与社会组织建设，使社会组织发挥好汇集民情、反映民意以及传达党和政府的政策和命令的渠道作用，真正成为沟通公众与政府的桥梁和纽带；还包括公众自身提高伦理道德素养，成为真正的权利主体、责任主体、发展主体和价值主體，以一种道德自律参与到社会管理当中，承担起公民个人的社会责任和道德责任，自觉遵守社会秩序，维护社会稳定[1]。因此，社会治理创新离不开公众参与，公众参与社会治理是社会治理基本属性所决定的。

（二）公众参与体现了社会治理主体多元化的客观要求。随着经济发展水平的提高，社会公众的公共需求得到快速增长，公共需求的结构趋向多元化。面对着快速增长和日趋多元的公共需求变化，面对着日益复杂的社会矛盾和日益繁重的社会公共事务，仅靠党和政府的力量显然已经难以满足这一发展需要，必须依靠政府、市场机制、众多第三部门和社会公众来共同治理社会公共事务，社会治理的主体必然走向多元化。而且，随着经济的发展、政治民主化进程的推进、教育文化水平的提高、各种公民社会组织的发展和壮大，公众在社会治理中发挥着越来越重要的作用。可以说，公民是政府推动公共事务不可缺少的一个要素，公众参与是社会治理的一个重要机制和途径。社会治理是否高效在一定程度上有赖于高素质、成熟的、广泛的公众参与。只有努力提高社会治理的公众参与度，才能有利于社会的稳定、有序与和谐发展。

（三）公众参与有利于增强政府的合法性。政治合法性是在政治权力主体和客体的相互影响和作用下形成的，一方面，政治权力主体为强化自身的政治统治或政治管理地位而运用法律、意识形态或道德伦理为自身作种种论证，另一方面，社会和民众对政治权力持有一种认可和忠诚的态度。[2]公众参与社会治理，不仅能通过参与程序对政府管理运作实施监督与制约，防止政府权力的滥用，实现对政府权力的有效控制，保证政府权力的行使合法、公开、透明，并对社会公众的质疑及时回应，增强政府治理行为的合法性；而且也能使公众增进对政府的了解，增强对政府决策的认同感与支持。同时，公众参与扩大了治理资源的提取范围，增强了政治体系中的利益整合功能，能更好地协调社会各种利益关系，增强公众对政府的信任，从而增强政府的合法性地位。

（四）公众参与有助于社会治理目标的实现。社会治理的终极目标是实现善治。而“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。从全社会范围来看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来说，可以没有政府统治，但不能没有公共治理。善治有赖于公民的自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只是善政，而不会有善治”。基于此，在社会治理和善治的本质规定中，公众参与是社会治理主要的价值诉求。公众参与社会治理是社会活力和创造力的源泉，也是政府与公民形成良性互动的重要途径。对公众来说，参与不仅能使自己的利益与需求得以表达，把自己的诉求与愿望传达给政府，而且公众通过参与治理过程，能更好地了解政府决策的过程，增强政府工作的透明度，增进对政府的了解和信任，达成与政府的沟通及认同；对政府来说，公众参与不仅有利于了解社情民意，回应社会需求，与民众建立良好合作关系，而且有助于政府集中集体智慧，群策群力、集思广益，实现公共政策的科学性，提高政策执行的效率，保持社会稳定和社会秩序，从而推动社会治理目标的实现。

三、公众有效参与社会治理的推进路径

（一）改革政府管理，为公众参与创造条件。（1）摒弃全能政府观念，落实公众主体地位。鼓励、动员公众参与社会治理，必然要求政府科学界定自身在社会治理中的角色定位，切实落实公众的主体地位。长期以来，我国社会治理实行单一的“政府治理”模式，政府包揽社会管理中的一切事务，成为社会治理的惟一主体。近些年来，随着改革开放不断深入，特别是社会主义市场经济体制的逐步完善，这种治理模式虽有所改变，但仍未得到根本转变，在社会治理实践中将公众视为政府单纯的被管制对象而予以粗暴对待的现象仍然较为突出的存在，公众难以与政府处于平等地位而共同参与社会治理，影响其作用的发挥。为此，政府部门及其工作人员必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济下“全能政府”旧的观念的羁绊，尊重和落实公众在社会治理中平等的主体地位，充分发挥人民群众的主动性积极性，并通过建立健全对话、协商、谈判、妥协等一整套长效治理机制，保障公众共同治理社会公共问题或公共事务，克服单一的政府力量所形成的垄断和低效，实现社会的和谐稳定。（2）加快建立有限政府，擴充公众参与空间。当前，转变政府职能，其实质在于政府要还权于市场，还权于社会。政府必须有所为，有所不为，按照法治政府、有限政府的要求，清晰界定政府、市场和社会的职责，发挥各自的作用，为推动广大公众参与社会治理扩充空间。要改变政府以往介入市场过多的“越位”问题，尽量减少政府对市场的硬性干预和管制，逐步还权于市场，充分发挥市场在资源配置上的决定性作用，将社会资源配置任务主要由市场机制来完成，特别是在土地征收、房屋拆迁等方面实行市场化运作，防止以公共利益的名义与民争利，避免社会矛盾的发生；要逐步让权于社会，将政府部分职能以多种形式下放给社会中的非政府、非营利性组织来承担，尊重社会自治，着力探索公共服务市场化、社会化，采取购买服务等多种方式引入市场和社会力量，实现公共服务供给的多元化。（3）加大政府信息公开力度，改善公众参与环境。保障公众知情权，为公众提供足够的信息支持，是实现公众有效参与社会治理的前提条件。要保障公众及时、准确地获取政府信息，提高政府信息公开的实效性，就必须加大政府信息公开力度。各级行政机关应当建立健全政府信息发布机制，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式及时、准确地公开政府信息，要根据公众需要设立公共阅览室、资料索取点、电子信息屏、公告栏等场所或设施，为公众查阅、获取政府信息提供方便。此外，政府应妥善处理公开与保密的关系， 通过立法形式，明确行政机关应主动公开的和不予公开的政府信息范围，并建立相应的政府信息公开审查机制，确保公民依法申请公开政府信息制度和申请获取相关政府信息的制度落到实处，以更好地保障公众获取信息、利用信息的合法权益。（4）完善制度机制，提升公众参与实效。当前，要实现公众参与的制度化、规范化、程序化，提升公众参与实效，就必须着重加强以下制度建设：一是要进一步完善和规范听证制度，制定具体详尽的便于操作的听证规则，逐步实现听证会的规范化、制度化。二是健全社会公示制度。政府对事关社会管理的重大决策所进行的公示，应遵循公示范围适当、公示内容客观、公示时间充分的原则。除涉及党和国家机密之外，政府对与人民群众利益密切相关的重大经济社会事项决策前，都应当向社会公开、公示，充分征求社会意见和建议。三是健全回应反馈机制。公众在参与过程中提出的重要意见和建议是否采纳，原则上应当通过各种方式给予答复并说明理由，甚至应该成为最终公布决策文件的组成部分，以利于保护公众参与的热情，也促进公众参与能力的提升。四是建立健全公众参与的权利保障机制。对于侵害公众参与权的行为，不仅需要赋权公民通过行政程序来获得救济，更需要赋予诉权通过司法程序来获得救济。

（二）培育社会组织，为公众参与拓展平台。（1）加强基层群众自治组织建设，强化城乡社区自治功能。基层群众自治组织是城乡居（村）民根据宪法和法律规定，通过民主的形式组织起来的实行自我管理、自我教育、自我服务的社会组织。然而，由于我国社区的发展不是自发而成的，而是自上而下推动的结果，这就使得社区组织天然地具有较为浓厚的行政性色彩，充当政府管理社会的助手，着重社会控制而非社会服务；也使得社区缺乏自身应有的独立性，在基层公共政策的制定中难于与基层政府讨价还价，而往往听命于基层政府。这样，依凭社区为载体的公众参与的力度就显得十分薄弱。要增强公众的有效参与，就必须加强社区建设，增强社区自治功能和自治能力。一方面要深化街道乡镇管理体制改革，明确政府与社区的责任边界。基层政府及职能部门要严格按照《组织法》的要求，进一步理顺与自治组织的指导与协助、服务与监督的关系，尽可能减少对社区微观事务的干预，在理念上实现由管理为主向服务为主转变；要改变“命令”和“布置”任务的习惯性做法，更多地使用“协商”和“委托”及经济补偿的非强制性方式，在手段上实现由行政手段为主向以法律手段和经济手段为主转变，强化社区自治功能，实现基层组织自治角色的归位；另一方面，由于我国目前社区经济发展水平不均衡，政府应向社区提供必要的财政支持，以提升社区的经济实力，增强社区的自治能力，保障社区在社会管理中聚合力量、协调利益、化解矛盾、排忧解难作用的发挥。（2）引导社会组织发展，搭建公众参与平台。作为公民的有机联合的各种社会团体、民间组织是公民有序参与社会管理的重要组织形式，在组织社会力量、参与社会管理中发挥着重要作用，成为有效联结公众和政府的桥梁和纽带。改革开放以来，随着我国社会主义民主政治的发展，各类社会组织有了很大发展，公民越来越多地通过各类社会组织来表达利益诉求，实现利益整合。但是，无论从目前社会组织发展规模还是规范化程度看都还存在很大不足，影响社会组织协同作用的发挥。为此，要按照“宽进”的原则，改革现行社会组织“双重管理”制度，降低准入门槛，变审查为登记备案，促进社会组织快速健康发展。要根据社会需要和社会组织种类及特点，加快社会组织培育，积极发展服务性、互助性，公益性、慈善性社会组织，发展壮大社会工作者、志愿者队伍，逐步建立门类齐全、层次丰富、结构优化、覆盖广泛的社会组织体系。

（三）提升公民素质，为公众参与奠定基础。（1）教育和引导公民树立依法参与、理性参与的理念。要不断加强法治宣传教育，增强公民法治意识，使公民学会依法保护自身利益，依法表达自身诉求，严格规范公众参与的行为。尤其要着重加强公民意识教育，培育公民自觉的权利平等意识，公民公共责任意识，逐渐使公民意识到自己手中的参与权利和义务，并将之外化为合法有效的参与手段，让公众依法参与成为一种文化和习惯。要培育公民理性的参与心理，克服传统政治文化下形成的冷漠和急躁的公众参与情绪，培养公众在重大事件面前理性的是非观念，长远的政治眼光，从而保证公众参与的依法、有序、理性、正当。（2）提高公众参与的能力。参与能力对于公众能否有效参与社会管理至关重要。提高公众参与能力，就要着重提高公众对公共政策或决策实质的认知能力、将多种意见和不同利益诉求进行整合的聚合能力、在参与过程中与其他参与者以及社会管理主体合作共处的合作能力以及坚持自己观点，讨价还价维护自身合法权益的磋商能力。要提高公众参与能力，除公众自身努力外，也需要政府的担当和尽责。政府应当将公众教育培训列入公民素质教育计划，加大资金投入，采取多种形式加强对公民的教育和培训，有效地帮助公民提高参与社会管理的能力。

参考文献：

[1] 参见黄耀霞：公众参与与创新社会管理， [J].法制与社会，2011，（19）

[2] 参见马宝成：宪政制度与现代政治合法www.21ccom.net/articl...？2010-01-20

[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.9_11.