公共资源交易平台建设的实践与思考

贺若愚

摘 要：建立公共资源交易平台，规范公共资源交易管理，是政府加快职能转变、加强市场监管、合理配置资源的重要举措，也是从源头上预防和遏制公共资源交易领域腐败行为的有效途径。如何建立统一规范的公共资源交易平台，创造公平开放、竞争有序的市场交易环境，全国各地都先后进行了积极的尝试。本文在调研郴州公共资源交易平台建设的基础上，就建设统一规范、廉洁高效的公共资源交易平台提出了自己的看法。

关键词：公共资源；交易平台；对策措施

一、公共资源交易平台建设的背景

公共资源是指一国或一定地区内拥有的物力、财力、人力等各种物质要素的总称。分为自然资源和社会资源两大类。前者如阳光、空气、水、土地、森林、草原、动物、矿藏等；后者包括人力资源、信息资源以及经过劳动创造的各种物质财富。当然，社会资源也包括行政资源，我们经常谈的政府采购、政府工程招标投标以及国有土地所有权转让就屬于行政资源内容。换言之，公共资源包括自然资源、社会资源和行政资源等内容。这些公共资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。公共资源交易就是公共资源之间的买卖行为，它具有特征的公共性、范围广泛性和交易种类多样性等特点。公共资源交易平台就是建设这样一个平台，使之将人力、物力、智力或者有形、无形的工程、货物或服务等进行集中交易。实践中比较常见的就是将政府采购、工程建设招标投标、国有土地使用权、国有产权等单位整合成立公共资源交易的中心。有的还将人力资源、矿产资源、农村集体资产甚至公共股权、专利权等纳入其中。交易方式包括公开招标、竞争性谈判、单一来源、询价、拍卖等。公共资源交易涉及广大人民群众的切身利益，公共资源交易是否公开透明、科学规范，是对政府的公信力和执政能力的重大考验。因此，加强对公共资源交易的管理，是各级政府顺畅履行职能的一项重要的基础性工作。历年来，从中央到地方的一系列决策中都明确提出有关部门要按照公开、公平原则，加快推进公共资源交易市场建设。

2007年10月，党的十七大报告在论述完善社会主义市场经济体制时强调，要“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。这是在总结近年来经济体制改革的实践，从完善社会主义市场经济体制出发，对发挥市场配置资源作用提出的新要求。因此，我国部分地方就展开了公共资源市场化配置的探索。同年，中纪委从“防治腐败”的角度出发，在向党的十七大工作报告中提出将“督促有关部门按照公开、公平、公正原则，加快推进公共资源交易市场建设。”

2012年，中纪委在《坚持惩罚并举更加注重预防 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》的报告中提出，要“督促有关部门加快推进公共资源交易市场建设，规范和完善工程建设招标投标、国有土地使用权招标拍卖挂牌出让、产权交易和政府采购等制度。”同年，时任国务院总理温家宝在第五次廉政工作会议上提出，“整合各部门分散设立的招标投标市场，加快建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场。”

2013年，《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》要求整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理。同年11月，中共十八届三中全会强调，要建设统一开放、竞争有序的市场体系；国务院机构改革和职能转变方案提出必须处理好政府与市场的关系，要整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系

2013-2017年工作规划》也指出要深化公共资源交易市场化改革。

推进公共资源交易改革是今年国家深化经济体制改革的重点内容。 国务院总理李克强在最近国务院第二次廉政工作会议上指出：今年要抓的重点就是在容易发生腐败的领域，把制度完善起来。要把工程建设、政府采购、国有土地使用权和矿业权出让等公共资源交易，纳入规范化、法制化轨道。国家发改委6月3日发布《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》（征求意见稿），计划2015年底前，各省、自治区、直辖市人民政府公共资源交易平台整合建设工作全面展开，省、市级统一规范的公共资源交易平台体系初步形成。2017年底，在全国范围内基本形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，与经济社会发展相适应、较为完善的公共资源配置机制基本建立。

二、全国各地及郴州公共资源交易平台建设情况

在国家一系列政策的推动下，全国各地正在按照“政府主导、管办分离，集中交易、规范运行，部门监管、行政监察”原则，积极构建统一规范的公共资源交易平台。据全国省市县三级最新数据统计，全国约有集中的公共资源交易有形市场1203 个，工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等各类单项交易有形市场2794 个。由于公共资源交易过程中政府职能较多、范围较广，加之国家尚未对交易运行体制作出明确的制度规定，各地政府在推进改革工作中形成了多种体制模式，通过相互不断地学习和改进，又衍生出更多的版本。比较典型的有：“一委一办一中心”模式，如广东佛山组建公共资源交易管理委员会、公共资源交易管理委员会办公室和公共资源交易中心，将其统称“公共资源交易平台”，把建设工程、政府采购、土地交易、药械集中招标全部被纳入监管范围。“一委一中心”模式，如广州设立广州市公共资源交易工作委员会，整合现有的建设工程交易中心、市政府采购中心、市信息工程招投标中心、市房地产交易登记中心、广州产权交易所等交易平台，成立公共资源交易中心，建立集中统一的公共资源交易平台。“委”或“办”与中心并存模式，如安微合肥在发改委内部机构重新成立一个公共资源交易中心，实行两块牌子、一套人马，将各部门原来行使的监管职能统一集中到交易中心，将公共资源交易中心等同于公共资源交易平台，全统全包公共资源交易事项。还有山东模式，是将公共资源交易中心与政务中心合为一体，交易平台只负责现场监管，为各交易主体提供交易服务，交易监督仍由各职能部门依法监督。江西模式是把集中采购机构（政府采购中心）直接并入公共资源交易中心，公开招标项目委托社会中介代理。

湖南郴州与全国各地公共资源平台建设模式又有所不同，独具特色。它采取的是“两委、两办、一中心四分中心模式”，整合建设工程类交易、政府采购、土地使用权和采矿权出让以及水利、交通基础设施属地管理建设项目等各类公共资源交易活动，组建统一的公共资源交易平台。“两委”指的是公共资源协调小组委员会和公共资源交易监督委员会。协调小组委员会由市委副书记、市长任组长，市委常委、市纪委书记和市委常委、常务副市长任副组长，纪委监察局、发改委等相关部门负责人为成员，负责全市公共资源交易重大问题决策、重大事项协调。公共资源交易监督委员会由市委常委、市纪委书记任主任，市纪委分管常委任常务副主任，各相关单位纪检组长任成员的监督委员会，负责全市公共资源交易工作的监督和违纪违规案件查处工作。“两办”指的是公共资源协调小组办公室和公共资源交易监督委员会办公室。公共资源交易协调小组办公室是公共资源交易协调小组的日常办事机构。办公室主任由发改委主任担任，副主任由市发改委纪检组长、市重大项目稽察办主任、四个分中心主任担任。办公室设在市发改委，与市重大项目稽察办公室合署办公，实行两块牌子、一套人马。在市公共资源交易协调小组的领导下，对全市公共资源交易工作进行综合指导和组织协调。公共资源交易监督委员会办公室是公共资源交易监督委员的日常办事机构，与市纪委执法室合署办公，实行两块牌子、一班人马，负责市公共资源交易监督委员会的日常工作。“一中心四分中心”即为“市公共资源交易中心”， 分别由建设工程交易分中心、政府采购交易分中心、国土资源交易分中心、产权交易分中心组成，负责公共资源交易项目的具体操作，为公共资源交易提供场地、设施和服务等。目前，郴州市公共资源交易中心还只是一个虚拟机构，尚未建立统一的公共资源交易实体平台。四个分中心分别由建设、财政、国土、国资委四个部门监管，各分中心机构性质、人员编制、行业监管维持不变，机构设置不调整。项目按照建设工程、政府采购、国土资源、产权交易四大类别分别进入四个分中心集中交易。

综合上述这些省市公共资源平台建设情况，尽管在建设模式、实施步骤、职责分工上不尽相同，但在建设的总体目标、基本原则、运作机制等方面却存在共性。一是基本原则。按照“统一进场、集中交易，管办分离、规则主导，行业监管、行政监察，全程监控、透明高效”原则，构建政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一管理的公共资源交易管理服务新体系。二是总体目标。按照政府建立、规范管理、公共服务、公平交易的原则，实现行政监管职能和市场服务职能分离，打破部门封锁和行业垄断，通过整合和利用现有市场资源，建立健全统一规范的公共资源交易平台，为项目交易提供场所，为交易各方提供服务，为信息发布提供平台，为政府监管提供条件。三是运作机制。建立联席会议制度、现场协调制度、督促检查制度、行风监督员制度、科技支撑制度、信息发布制度等，逐步实现法律、法规、规章和地方政府文件规定范围内的项目进入平台交易；交易规则和交易程序统一在平台内运作；交易信息、中标公示统一按规定公布。实践证明，建立公共资源交易平台是深化公共资源交易市场改革，推进阳光交易，从源头预防和治理腐败的有效举措。公共资源交易平台的建立，有利于更大限度地激活市场要素、整合公共资源，有利于加强市场监管、降低交易成本，也有利于规范公共资源交易行为，逐步形成统一开放、竞争有序的现代市场服务体系。

三、公共资源平台建设过程中普遍存在的问题

由于没有成体系的法律法规参照，且缺乏统一的方案指导，各类交易市场和平台建设模式多样、性质各异，各地平台建设不同程度地存在法制不健全、市场化不均衡、交易竞争不充分、管理机制不完善、监督不到位、信息化程度不高等一系统问题，具体表现在：

（一）公共资源平台建设与现行的法律法规存在某些冲突。建立什么样的公共资源交易平台，国家还没有具体的法律、法规来进行规范。目前，平台建设主要依照的是《招投标法》、《政府采购法》、以及各行政主管部门制定的规章、细则和地方法规、规范性文件等法律法规而实施交易监管的，然这些法规具有明确的针对性和监管部门。《招投标法》是指向工程，适用资金广泛，主管部门是建设部门。《政府采购法》是指向使用财政性资金的货物、服务和100万以下的工程，主管部门是财政部门。还有交通、水利、环保、国资委等职能部门，现有国家法规都赋予了他们职责。所以，这些法律规章放在一个部门来操作，难免出现有的相互交叉，甚至相互矛盾抵触，使公共资源交易各方有时无所是从、操作困难，进而影响公共资源交易的正常秩序。

（二）交易机构定性和管理机制不统一，公共资源配置受到制约。不同地区或同一辖区内各交易市场对交易机构定性不一样，有的地方将交易机构定为全额拨款事业单位，有的定位为差额拨款事业单位，有的定为自收自支的事业单位，有的定为企业性质。在管理机制上，大部分设置的是“一委一办一中心”模式，由公共资源管理委员会及其办公室监管，但也有一些地方是由当地政府、发改委、行政政务中心、纪检监察机关管理。由于机构性质和管理机制不统一，导致不同地区、甚至同一辖区内各交易市场规则不统一，同一类资源的交易市场交易流程也不统一，有的甚至相互冲突；一些地方、行业违规设置审批或備案，阻碍或者排斥其他市场主体进入市场交易，地方保护和行业分割仍然存在；这某些部门存在乱收费、滥用权力、以权谋私和权钱交易等腐败现象。这些问题的存在，严重影响了公共资源交易的市场化程度，制约了公共资源的有效配置，不利于从源头遏制腐败行为。

（三）公共资源交易存在管办不分，监督管理难以形成合

力。一是行政主管部门与交易操作机构职责界定不清。如郴州市的政府采购交易分中心是在政府采购管理办公室的基础上加挂“市政府采购交易分中心”的牌子，国土交易分中心和国土评审中心也是一套人马两块牌子，容易产生职责交叉，“管办不分”。郴州的建设工程交易分中心和公共产权交易分中心分别是建设部门和国资委的二级机构，与行政主管部门同吃一锅饭，同举一面旗，监督权和操作权没有划分清楚。二是交易平台内部未能实现有效的“三权分立”。现行的各种公共资源交易模式，将“决策、监管、操作”三种职能都集中在一个组织架构体系里，“管办”同体。在行使监督职能时，实际上也是自己监督自己，难以形成有效监督。三是监督机制运行不协调。各地的行政主管部门、纪检监察机关、招投标市场管理机构对公共资源交易市场监督职能划分不清，往往是“一个媳妇多个婆婆”，监管缺位、越位和错位问题不同程度存在，不同部门监督未能形成有效的监督合力。

（四）公共资源平台的信息化建设没有跟上工作要求。目

前，全国各地同一辖区内各交易市场基本上建有本行业的信息化平台，都能依照法规进行信息公开，但也只局限于各行业渠道发布，信息公开有一定的局限性。一些地区如郴州尚未建立统一的公共资源交易信息化平台，交易信息还没有真正实现统一发布，不能实现各类信息资源共享。全国各地公共资源交易信息化建设还存在较大差距，国家、省、市、县交易信息和资源也不能共享。各地实行电子化交易进程不一致，全国统一的电子监察、交易监督也根本无法谈起。

四、建立和完善统一公共资源平台的对策措施

今年6月，国家发改委出台《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》征求意见稿，全国实行公共资源交易体制改革的思路已经明确，为各地各部门切实转变思想、提高认识，搭建公共资源平台提供了指导。我们应该把公共资源交易体制改革放到全国经济体制改革的全局中去考虑，要把公共资源交易体制改革坚定不移地推向前进。

（一）加快推进公共资源交易法制化建设进程，完善法律体系。建议全国人大或有关部门尽早出台有关公共资源交易的相关法律法规或条例，赋予公共资源交易平台这个机构的法律地位和法定职责，便于其在法律框架内履行职能。研究制定全国统一的公共资源交易平台运行和服务指导性标准。根据工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让竞争性交易、国有产权交易、政府采购等法律法规和交易特点，制定发布全国分类统一的交易流程和标准规范，统一注册登记、信息发布、专家抽取、专家评审、竞价交易、评标公示、结果公告等，推进专业交易流程标准化。

（二）加快推进各地交易市场整合，建立合理的公共资源交易平台模式。公共资源交易监管机制要求实现决策、监管和操作的三分离。由于公共资源涵盖的范围、职能部门众多，笔者认为“一委一办一中心”的管理模式更合理，应设立由当地政府主要领导担当主任、相关职能部门负责人为成员的公共资源交易市场管理委员会，起着组织、协调、监管和决策作用。管理委员会下设办公室具体负责日常的组织、协调和监管工作。具体的业务操作机构就是公共资源交易中心，接受管理委员会及其办公室的监督和管理。准确定位公共资源交易中心性质，建议由当地政府投资建设，具有独立法人资格的非营利性的事业单位。把它的职能定位为公共服务，是为市场主体、社会公众、行政监督等部门提供公共资源交易后勤保障、信息服务和监督支撑的服务平台。

（三）加快推进公共资源交易信息化建设，实现交易全程电子化。坚持走制度+科技创新之路，充分运用现代信息技术，建立一个包括信息发布网站、交易业务系统、网上开评标系统、专家管理系统、信用信息系统、电子监察系统的电子交易、电子服务和电子监督的公共资源交易综合网站。网站应具备以下功能：一是信息发布功能。全面、及时地发布各类交易信息、公共服务信息，实现对公共资源交易政策法规、相关项目交易信息、交易过程、交易结果的公开，接受公众监督。二是网上交易功能。采用网上交易的形式，实现全程无纸化、全程公开化、全过程留痕的交易模式，彻底实现阳光交易。三是数据功能联动。交易平台要与已建、在建和将建的电子化交易系统全面链接，实现公共资源交易数据收集、分析、运用、管理一体化目标；建立全国、省、市、县四级信息资源共享和专家远程抽取系统，满足公共资源电子交易一体化需求。四是网上监管功能。建立公共资源交易电子监察系统，形成全过程、全方位的监管系统链条，实现网上监管，使交易活动公开透明、规范有序。

（四）加快推进市场信用体系建设，加强行业自律和社会监督 。分类制定公共资源交易各领域市场主体和从业人员信用标准。行业自律組织协助监管部门健全交易操作技术和管理标准体系建设，建立公共资源交易服务机构和从业人员的行业自律机制。探索推进公共资源交易纠纷的行业自律和专家协调解决机制建设。各级政府要加强对公共资源交易平台的考核评价，建立市场主体以及第三方参与的社会评价机制，促进平台不断改进服务质量。完善公共资源交易平台服务投诉举报处理机制，开辟网上投诉举报电话或渠道，依法依规处理有关平台违法违规行为。

参考文献：

[1] 《辞海》、2012年3月24日《南方日报》、《党的十七大报告》、中纪委《坚持惩罚并举更加注重预防 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》、《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》、中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》、国家发改委《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》（征求意见稿）