内部审计监督在招标管理实务中的三个“被”误区

●朱丽珍 薛向荣 冯义杰

内部审计监督在招标管理实务中的三个“被”误区

●朱丽珍 薛向荣 冯义杰

建设单位的招标采购业务繁多。开展招标管理事中审计，旨在加强管理过程的内部控制与风险控制。要注意在招标审计实务中，内部审计人员“被”陷入承担招标“监督人”、“监标人”、招标人代表的三个误区，错位履职，监督无效。内部审计要按照内审准则，正确定位，审慎履职，发挥确认与咨询的职责，才能真正促进单位不断规范管理，切实防范风险。

内部审计监督 招标管理 “被”误区

一、内部审计人员在代理招标过程监督中的三个“被”误区

当前单位内部控制与风险管理被越来越多的管理者重视，但是，有些单位混淆了审计监督的内涵，不恰当地安排或邀请内部审计人员承担招标“监督人”、“监标人”，招标人代表，如果内部审计定位不准确，觉得盛情难却没有以理明示、或迫于行政命令很可能无奈地“被”陷入以下三个误区，尽心尽职，却是错位、越位不当履职。

误区一：被安排承担代理招标现场的监督人

有些单位安排内部审计人员承担代理招标现场的监督人，要求监督招标现场开标与过程的合法合规性，过度放大与超越了内部审计的职责。“误区一”现象，会产生监督无效。

对招标活动监督的规定来自国家法律法规。根据《招标投标法》第七条规定：招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。《招标投标法实施条例》第四条规定：国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。

例如：房屋和市政工程建设工程的招标活动由住房和城乡建设部门实施监督职责。相应各地招投标管理办公室负责监督这类建设工程的招标投标全过程。通常将国家有关主管部门派出到开标现场的行政监督人员简称为监督人，监督招标的合法性。显然，在代理招标与自行招标中，内部审计人员无权代表国家有关部门对招标过程行使行政监督。

误区二：被安排承担代理招标现场的监标人

有些单位安排内部审计人员承担代理招标开标现场的监标人，要求监督招标现场开标与过程的合法合规性，超出了内部审计的职责。“误区二”现象，会造成业务“越位”。

对于“监标人”这一表述，《招标投标法》及其《招投标实施条例》没有提及。在实践中，一般指招标项目开标时监督过程、维护评标秩序的专业人员。如果严格寻找监标人身份的法规出处，在水利部颁发的《水利工程建设项目监理招标投标管理办法》（水建管〔2002〕587号）中第四十五条规定：开标工作人员至少有主持人、监标人、开标人、唱标人、记录人组成。可以看出，监标人是与主持人、开标人、唱标人、记录人并列的招标工作人员。

监标人要熟知招标项目情况、招标规定与程序，维护招标现场纪律与秩序，保障招标公开、公平、公正进行。实践中，代理招标时，监标人一般由招标代理机构负责该项目的项目经理担任。自行招标时，监标人由招标人负责组织招标的工作人员担任。按照内审准则，内部审计人员不得负责业务活动的执行。所以，在代理招标与自行招标中，内部审计人员不得作为监标人，“越位”开展招标业务工作。

另外，实务中还有些单位还称监标人为“见证人”，请内部审计人员承担代理招标过程的“见证人”。根据《招标投标法》第三十六条：开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证。招标人委托的见证机构应为独立于招投标人双方的公证机构。内部审计机构作为招标人的内部机构，无权承担独立的见证工作。

误区三：被安排承担代理招标的招标人代表

有些单位有时认为招标部门业务较多，又希望内部审计监督招标情况，就简单“二合一”安排内部审计人员代表招标人参加代理招标开标现场，要求其监管委托代理招标过程的合法合规性。显然与内部审计的定位与职责不相符。“误区三”现象，会造成业务越位。

招标人代表作为招标代理的委托人，需要在招标过程中履行招标人的权利与义务，是招标活动的真正组织者。招标人与委托招标代理机构同为招标代理合同的平等双方，需要在招标项目中共同履行合同。招标人单位的招标业务部门是招标业务的管理机构，从履行招标管理职能、管理招标代理行为的角度讲，招标业务部门是招标人代表的恰当角色。

招标代理机构接受招标人委托，一般承担下列全部或部分工作：代拟招标公告；代拟投标邀请书；代拟资格预审文件；协助招标人评审投标资格预审文件；编制和发出招标文件；编制工程量清单；编制标底；组织投标人踏勘现场、答疑、草拟答疑纪要；协助招标人或受招标人委托依法组建评标委员会；协助招标人或受招标人委托组织开标、评标、定标；编制招标投标情况书面报告；办理招标的备案手续和有关事项的公示手续；代拟合同；约定的其他事项。我们看到，招标代理的工作为“协助”与“代理”，真正的招标管理主体还是招标人。

《招标投标法》第三十五条规定：开标由招标人主持，邀请所有投标人参加。第三十六条：开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证。招标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前收到的所有投标文件，开标时都应当当众予以拆封、宣读。第三十七条：评标由招标人依法组建的评标委员会负责。这些招标人的法定组织职能显然不能由单位内部审计机构代替招标业务部门去完成。

二、内部审计监督是确认与评价单位内部的业务活动、内部控制与风险管理

（一）内部审计定位

2013年8月，新修订的《中国内部审计准则》发布，自2014年1月1日起施行。本次修订充分反映了内部审计发展的最新理念。其中：《内部审计基本准则》（第1101号）第二条规定：本准则所称内部审计，是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。第五条规定：内部审计的目标、职责和权限等内容应当在组织的内部审计章程中明确规定。第六条规定：内部审计机构和内部审计人员应当保持独立性和客观性，不得负责被审计单位的业务活动、内部控制和风险管理的决策与执行。

可见内部审计是由单位内部设置的内部审计机构所实施的一种独立、客观的确认和咨询活动。内部审计机构的职责来源于单位管理层的委托，是单位内部防范风险、强化内部控制的监督与评价机构。

（二）内部审计依据与权限

单位内部审计要遵守《审计法》、《内部审计基本准则》等行业规定。在工作依据上，与外部审计最大的不同是：首先要依据单位内部的规章制度、管理流程及部门职责等内部控制程序。内部审计的职权来源于单位管理层的授权。国家招标法规明确了招投标双方主体的权利等，没有赋予单位内部审计在招投标中监督招标代理机构、监督招标过程合法性的权限与职责。招标代理机构与招标人是平等的合同双方，没有行政隶属关系，通过委托代理合同的约定来约束双方行为。单位内部审计机构无权监督招标代理公司与投标方等外部单位的管理行为。

（三）招标监督职责

单位可以授权内部审计机构对本单位的招标管理情况进行审计监督，内部审计的职责在单位基本审计制度中明确。既可以开展招标管理的专项审计，也可以开展招标管理项目的事中审计监督，这是单位内部的一种内控管理行为。审计监督与评价的职权范围仅限对单位内部的管理部门与行为。招标管理内部监督的客体是单位业务部门的招标管理情况。

单位招标管理的审计监督实质是内部监督。主要是审查内部制度建设、组织实施、文件管理、合同履约管理等。一般为：审查单位内部招投标管理制度与流程的合规性，审查内部招标制度是否符合国家相关法规，任何实质违背国家招投标法规的内部制度是无效的；审查单位内部招标管理部门在招标过程中是否按照单位内部管理制度与流程进行招标组织管理；审查单位内部招标管理部门的招标相关文件是否按照内部流程审批、报备以及存档管理；审查单位内部招标管理部门对委托代理机构的招标工作是否按照代理合同进行管理等。通过审查与评价内部招标管理、内部控制及风险管理的适当性和有效性，敦促进一步规范招标管理、防范管理风险。

三、结束语

内部审计机构是建设单位强化内部控制与风险管理的监督与评价机构。充分发挥内部审计监督职责、及时防范风险是现代企业管理的合理安排。值得注意的是，根据中央企业全面风险管理指引精神，业务职能部门是业务风险的第一道防线，内部审计或风险管理部门是业务风险的第三道防线。要避免因加强风险管理，或放大内部审计监督职权，或混淆业务管理职能与审计监督职能的定位。同时，内部审计机构要强化国家招标法律法规的研究，在单位进行相关专业的解释，开展必要的咨询服务，避免被迫陷于尴尬的三个误区，不当履职。内部审计机构要按照内部审计准则，正确定位，审慎履职，发挥确认与咨询的职责，才能真正促进单位不断规范管理，切实防范风险。

[1]中国内部审计协会.中国内部审计准则.2013

[2]国务院国有资产监督管理委员会.中央企业全面风险管理指引. 2006

（作者单位:朱丽珍，航天时代置业发展有限公司 北京 100000；薛向荣，冯义杰，驻七四三厂军事代表室 山西太原 030000）

（责编：贾伟）

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