城乡统一用地市场下农村集体经营性建设用地入市的思考

牛宏

摘 要：2013年11月党的十八届三中全会发布了《中共中央关于深化改革重大问题的决定》，明确提出了建立城乡统一的建设用地市场，这是我国农村土地改革的一个巨大信号，也为我国广大农村土地市场未来的发展指明了方向。

关键词：土地市场 集体建设用地使用权权能 城乡统一建设用地市场 土地用途 同等入市同权同价

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）09-019-02

党的十八届三中全会决定提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合土地利用总体规划、用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市、同权同价。我国城乡不动产将进入获得平等权利和法律保护时期。

一、建设用地使权概念及分类

建设用地使用权是我国用益物权的一项重要权利，建设用地使用权，是指利用土地营造建筑物、构筑物和其它设施的权利。在我国，由于土地所有权分国有土地所有权和集体土地所有权，因此，建设用地使用权也同样分为国有建设用地使用权和集体建设用地使用权。

二、目前我国农村集体经营性建设用地使用权权能的现状

1.农村集体经营性建设用地与国有建设用地权能上的不同。我国法律体系中，土地权利是不动产物权的重要组成部份，是土地法律制度的核心的内容，但是根据我国现行法律规定，建设用地使用权的权能因其所有权性质的不同，差别巨大。国有建设用地使用权有期限限制，具有较为完整的权能，除占有、使用外，可以转让、出租、抵押等权能；2007年3月，第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》，从基本法的层面上对我国土地权利体系进行了新的划分和归类。其中将国有建设用地使用权作为一项单独的土地权利类型，进行了单独的规定。

而农村集体建设用地使用权的相关规定《物权法》则没有相关的明文说明。同时，集体建设用地使用权无期限限制，且其权能主要现现为占有和使用，其处分权能受到严格限制，在用途上，禁止集体土地进行房地产开发。这与集体建设用地的身份和地位决定的，这也为我国集体建设用地的改革留下了伏笔。

2.目前我国集体经营性建设用地使用权的权能存在的问题。在我国现阶段，相对于完善国有建设用地使用权权能而言，农村的集体经营性建设用地使用权的权能上很不完善。

首先，现行的法律、法规对农村集体建设用地使用权的主体有着严格的规定和限制，其主体一般只能由本村农民集体及其所属经济成员拥有，如农村集体经济组织及其成员、农村集体经济组织投资设立的企业，只有在法律、行政法规的允许的个别情况下，集体经济组织外的单位和个人才可使用。其它形式下的个人和单位进行建设，需要使用集体土地的，须经征收转化为国有土地以后才能取得建设用地使用权。

其次，我国现行法律对于农村集体建设用地使用权流转做了限制性的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定，集体所有的土地使用权不得转让、出让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移除外。集体建设用地权利这种限制性，也因权利主体的限制导致其只能在法律规定的范围内存续和行使。集体建设用地的使用权是静态的用益物权，同时，集体土地所有权者和建设用地使用权人之间具有一定的身份和依赖关系。

最后，国家因公共利益需要征收集体土地时，集体建设用地使用权人应当服从，产生此种现象这也是由我国现行法律规定造成的。

三、目前我国农村土地制度改革的方向应是在建立起城乡统一的用地市场

近年来，随着社会经济的发展，法律中的这种限制规定已不符合现有农村经济的发展，农村集体土地建设用地的土地价值日益彰显，迫切需要建立城乡统一的用地市场。

2011年国土资源部、财政部、农业部发布了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，此项工作的开展是夯实农业农村发展基础，促进城乡统筹发展的迫切需要，通过农村集体土地确权登记发证，保障了农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是建设城乡统筹的动力源泉，是促进农村经济社会发展的需要。

2013年11月中国共产党十八届三中全会发布了《决定》，在“加快完善现代市场体系”部分，明确提出了建立成乡统一的建设用地市场，这是农村土地改革的一个巨大信号，为我国广大农村土地市场未来的发展带来了方向性指引。

1.在法律制度上对农村集体经营性建设用地权能予以进一步的完善。我国国有土地所有权的权能是完整的，它是通过法律制度规定的，将国有土地使用权的占有、使用、收益的权利固定给土地使用者，而国家仅仅保留一项对国有土地的处分权。相对与国有土地使用权权能的完善性而言，集体土地所有权在法律制度受国家相关法律法规的保护，只能在法律、法规的规定的范围内行使。在统一、开放的市场经济中，要求参与的各方生产要素在公平、平等条件下进行，农村集体土地经营性建设用地作为一种重要的生产要素也不能例外。由于法律的规定，农村集体所有土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，也不得用于单独抵押，在法律层面上对农村集体土地经营性建设用地限制过多，致使农村农村集体建设用地权利受到制约，限制了农村集体建设用地市场的建设。多年来，我国一些地方正在积极开展农村集体建设用地的探索和改革，诸如广东、安微、湖北等省份出后出台了全省性的、相关的规定并取得了重要的进展，为农村集体土地经营性建设用地权能的完善奠定了实践的基础。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的一个亮点，就是进一步扩大了土地的权能，不仅允许土地承包经营权抵押、担保，而且赋予了农村集体经营性建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能。endprint

2.坚持与国有土地同权同价、同等入市的原则。《决定》在深入总结其他国家相关的经验的基础上，结合我国的实际情况，提出了我国农村集体经营性建设用地应于国有土地使用权实行同权同价、同等入市的原则。同权同价，指的是农村集体经营性建设用地与国有建设用地享有相同的权能，即在土地的一级市场中集体经营性建设用地可以明确出让、租赁、入股。同时，在二级市场中可以进行土地使用权的租赁、转让、抵押等，这样在法律层面上为明确、具体地提供了政策的依据。同等入市，指的是农村集体经营性建设用地可以以独立的身份进入土地的市场，具有与国有建设用地平等的地位，在不同的市场主体之间、在较大的空间范围内、在多种的用途中参与到土地的市场交易，这样为完善农村集体经营性建设用地权能指明了方向。

3.在实践中要严格执行土地用途管制和坚持符合用地规划的原则。《决定》明确提出，农村集体经营性建设用地入市要在实践中严格执行用途管制，同时也要坚持符合用地规划为前提。由于建设用地不可逆性的特点。在土地资源的优化配置过程当中，在市场中既要运用市这只看不见的手，也要运用政府的宏观调控这只看得见的手，坚持两手都要抓、两手都要硬的原则。世界上绝大多数国家对土地都实行的是用途管制制度，实践证明这是可取的，是确保土地的各种效益，如经济效益、社会效益、生态效益三者的相统一，是对耕地保护的重要举措，更是统筹经济的发展。不仅仅国有建设用地还包括农村集体经营性建设用地，都要严格执行土地用途管制和坚持符合用地规划的原则。

四、完善我国的征地制度改革是重中之重

土地征收是我国建设用地的主要来源，是国家依据法律规定的程序和条件，将农民集体土地转化为国有土地的方式。为了贯彻执行十八大报告提出的要求，切实解决国家在征地中存在的各种突出的问题，所以在总结我国现行土地征收的经验基础上，《决定》指出了深化征地制度改革的方向和重点就是缩小征地范围，减少对农民土地数量的征收从而在源头上化解征地造成的纠纷，根据《宪法》规定精神，在以后的征地中将征地范围局限于公共利益范围内，这样才能为建立农村集体经营性建设用地发展提供出更多的空间。才能更好地保护国家、集体、个人三者之间的土地增值收益分配机制，合理提高农民个人收益。

土地改革尤其是我国农村集体土地经营性建设用地的改革已迫在眉睫，《决定》从农村开始、从局部开始，以建立城乡一体土地市场作为总体奋斗目标，保护农民产权、保障农民生存、共谋农村经济发展，规范集体建设用地的管理，促进土地资源的优化配置和高效集约利用。改革必将全面深化，形成公平竞争环境，增强农村经济活力，解决土地管控难问题，为房地产调控长效机制提供重要的市场机制。

参考文献：

[1] 《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》2013年11月

[2] 国土资源部财政部农业部关于《加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》国土资发[2011]60号

[3] 高延利.土地权利理论与方法.农业出版社，2012

[4] 姜大明.建立城乡统一的建设用地市场.人民日报，2013.12.19

（作者单位：山西省大同市国土资源局南郊分局 山西大同 037001）

（责编：贾伟）endprint