透视TPP框架下美国“高标准”的服务贸易自由化机制

孙玉红　李芳

[摘要]服务贸易自由化是美国推动TPP谈判的重点领域，美国在谈判中竭力推行高标准的服务贸易自由化机制。在阐述TPP谈判的进展和服务贸易议题重要地位的基础上，从承诺方式、架构设计、重点服务部门、监管一致性四个方面揭示了美国在TPP 中“高标准”服务贸易自由化机制的创设。美式“高标准”服务贸易自由化机制是为美国的利益而量身打造，切实地服务于美国服务业。这些机制正通过TPP平台进行强化和推广，对中国形成倒逼之势。因此，中国应加强对TPP服务贸易自由化机制的研究，寻求应对之策。

[关键词]TPP；美国；服务贸易自由化；高标准；机制设计

[中图分类号]F74618[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2014）09-0004-04

[作者简介]孙玉红（1965-），女，辽宁本溪人，副教授，研究方向：国际经济一体化；李芳（1986-），女，河北保定人，硕士研究生，研究方向：世界经济。

[基金项目]辽宁省社科规划基金重点项目“中国参与东北亚区域治理问题研究”资助，项目编号：L13AGJ002；教育部人文社会科学规划基金项目“南北型FTA非贸易问题演化趋势及中国的对策”资助，项目编号：11YJAGJW014。美国是全球服务贸易第一大出口国，且多年持续保持服务贸易顺差。基于服务产业的竞争优势以及服务业推动美国出口、就业与经济增长的重要性，美国在多边、双边和区域多个层次共同推进服务贸易自由化进程。在乌拉圭回合谈判中，美国克服了重重阻碍，首次将服务贸易纳入到多边谈判中，促成了《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade and Service，GATS）的签署与实施。然而，GATS的自由化承诺在深度和广度上都非常有限，难以满足美国更大程度打开他国服务市场的需要。由于世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）新一轮谈判停滞不前，美国在全球多边体制下持续推动服务贸易自由化的愿望受阻，双边和区域层次的自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA）成为美国推动服务贸易自由化的主要阵地。特别值得关注的是，美国正借助《跨太平洋伙伴关系协议》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）这一具有主导地位的平台推行美国价值观，构建国际贸易新规则，以取得国际规则的主导权。在TPP协议下，服务贸易作为TPP领导人强制执行的整体“高标准”协议的一部分被纳入谈判议程。TPP中服务贸易协议一旦达成，将大大推进TPP区域内服务贸易自由化进程，同时将对整个亚太地区乃至全球的服务贸易自由化产生强烈的示范效应，也将对中国未来服务贸易自由化改革和推进产生强大的推动力，因此有必要密切关注美国借助TPP创设国际服务贸易新规的具体方案设计。

一、TPP谈判进展和服务贸易相关议题谈判

（一）TPP谈判进展

自美国总统奥巴马2009年11月访问东京时高调宣布美国参与TPP协定以来，在美国的主导和推动下，已经紧锣密鼓地举行了19个回合的小组谈判以及多次部长级会议。从2010年3月到2013年底，TPP成员国首先进行了19轮小组谈判。在此期间，TPP的成员国也从最初的8国扩展到当前的12国，韩国正在进行加入TPP的双边磋商程序，有望在2014年底正式成为TPP第13个谈判成员国。

TPP原定于2013年底结束谈判，然而直至第19轮谈判接近尾声时，TPP谈判小组仍未对TPP的最终文本达成一致。自2013年底至2014年5月，TPP成员国已经在新加坡、越南举行了多次部长级会议和首席谈判代表会议。从2014年5月结束的越南会议和新加坡部长级会议来看，TPP成员国依然在市场准入和规则问题上努力减少分歧，在货物和服务市场准入的一揽子问题、法律和制度、知识产权、医药行业透明度、投资、环境、国有企业、纺织品的原产地规则、金融服务等议题上，仍然有诸多问题悬而未决，TPP谈判任重而道远。

（二）TPP重视服务贸易相关议题的谈判

根据TPP谈判达成的框架纲要及中外相关研究可知，TPP的谈判文本暂定为29章内容，其涵盖议题的广泛程度前所未有。其中，除了服务贸易、电信、金融服务等专门议题外，在投资电子商务、监管一致性、商务人员流动等议题中也涉及服务贸易的相关内容。

纵观美国贸易谈判代表办公室公布的每个回合谈判议题可以发现：与服务贸易相关的议题均无例外地出现在TPP各个回合的贸易自由化谈判中，尤其是美国具有竞争力优势的金融服务、电信等议题，几乎成为每轮TPP谈判的必谈议题。这凸显了TPP协定中服务贸易自由化谈判的重要性和任务的艰巨性，以及美国欲借助TPP创设服务贸易自由化新规的决心。

二、美国欲借助TPP创设高标准的服务贸易自由化机制

在WTO多边层次推动服务贸易自由化裹足不前的形势下，美国欲将其主导的TPP作为建立新一代“高标准”的服务贸易自由化机制的途径之一。基于相关学者的研究及持续跟踪TPP谈判发现，当前TPP服务贸易自由化机制在承诺方式、整体架构、重点服务部门的自由化推进、借助“监管一致性”议题促进服务市场开放等方面均呈现出高标准的特征，以下将着重从四个方面对TPP服务贸易自由化机制进行分析。

（一）采用“否定清单”承诺方式

在美国的主导和推动下，TPP在服务贸易自由化承诺方式上选择采用“否定清单”承诺方式，这是TPP作为新一代贸易协定的标志性特征之一。 “否定清单”与“肯定清单”的承诺方式截然不同，“否定清单”承诺方式能自上而下地覆盖整个服务贸易活动，清单中列出的措施属于例外。而“肯定清单”承诺方式仅适用于已经做出承诺的特定服务部门或特定服务提供模式，更高水平的服务贸易自由化须通过多轮服务贸易谈判逐渐实现。

本质上讲，“肯定清单”与“否定清单”承诺方式均能促进服务部门的自由化，然而后者比前者更具有透明性、稳定性、普遍适用性和高效性等优势，因此，采用“否定清单”方式也被认为蕴含着高标准的自由化。

就透明性而言，由于“肯定清单”的特定适用性，相关规则对未作承诺的服务部门或已作承诺的服务部门中未作承诺的服务提供模式并不具有约束力，且在未作承诺的服务部门或服务提供模式上可能运用的例外措施也不要求一一列出；而“否定清单”模式要求清单明确列出所保留的例外措施。这意味着基于“否定清单”承诺方式具有内在的透明性。

就规则稳定性而言，基于“肯定清单”承诺方式在特定服务部门或服务提供模式上做出的新承诺所能实现的服务贸易自由化水平可能会低于既有水平，因而可能会导致服务贸易自由化进程的逆转；但是基于“否定清单”的服务贸易自由化进程存在“棘轮机制”，这种机制保证了“否定清单”方式不会弱化服务贸易自由化的现有水平，因而保证了服务贸易规则的相对稳定性。

就普遍适用性来看，“否定清单”承诺模式下，成员国首先协商建立服务贸易自由化的一般规则，清单列表只是对一般规则提出的例外或保留，对于未提出例外或保留的成员国则普遍适用；而“肯定清单”承诺模式下各成员国做出的自由化承诺水平可能参差不齐，而且规则只适用于做出承诺的国家之间，这就降低了承诺的普遍适用性。

就服务贸易自由化谈判效率而言，在后续进一步自由化谈判中，“否定清单”只需针对清单中的保留措施进行自由化谈判，谈判的时间和成本较少，也就意味着自由化谈判的效率较高；而“肯定清单”则需对清单以外的服务模式、部门或原则逐一进行谈判，可能比“否定清单”耗费更多的谈判时间和成本。

TPP协定选择更具开放性的“否定清单”承诺方式，能更有效地扩大和深化服务自由化承诺，符合美国最大限度地打开他国服务贸易市场的利益要求。从长远来看，由于TPP成员国覆盖的地域范围较广，通过TPP的扩展机制及示范效应，美国能够顺理成章地完善和强化其所推行的NAFTA模式的服务贸易自由化机制，并将“否定清单”方式推向全球，进而实现美国继续引领全球服务贸易自由化机制的战略目的。

（二）服务贸易自由化体系架构创新设计

1TPP协定文本对服务贸易自由化机制的整体设计

TPP实际上是由美国主导，美国欲将TPP打造成一个全面的高标准的自由贸易协定范本。TPP中的自由化机制设计呈现出服务贸易与货物贸易并驾齐驱之势，这符合21世纪初期以来自由贸易协定中货物贸易与服务贸易的并行趋势。此外，由于美国在服务贸易方面独有的竞争优势，美国主导下的TPP所设计的服务贸易架构体系已经完全不同于GATS四种服务贸易模式的设计。

具体而言，TPP服务贸易相关议题既有以独立章节方式存在的专门议题，如TPP“跨境服务贸易”“金融服务”“电信服务”，也有分布于其他章节的自由化安排，如“投资”中涉及服务业投资（模式3）、“商务人员临时入境”一章中涉及服务贸易提供模式4中自然人流动的相关内容、“监管一致性”中涉及服务监管的一致性问题等。此外，电子商务、政府采购、竞争政策、法律的发布、机构安排与争端解决等议题中也对服务和服务贸易利益相关方进行约束。

值得注意的是，上述服务议题的章节设置代表着未来服务贸易自由化规制的方向，却也在很大程度上体现了美国的意志。从总的趋势来看，美国在服务自由化规则设计上，侧重于推进其强势部门的自由化，但也注意到兼顾其弱势和敏感领域的谨慎防御。比如：美国在全球具有竞争优势的部门（金融、电信、电子商务等），以单独设章或规则分立的形式，细化规则或者拔高标准，以扩大其市场份额，保障美国企业的竞争利益；相反，美国在其较为敏感的领域，如自然人流动方面，则通过单独设立来避免过多的自由化承诺。

2对GATS四种服务贸易模式的分立安排

根据TPP服务贸易自由化机制的架构设计可知，TPP对GATS定义下的四种服务提供模式进行了重新划分，对应于模式3和模式4的相关规则被分立于投资规则和商务人员临时入境的章节。具体如下：

（1）跨境服务贸易和投资分立

GATS的“肯定清单”承诺方式下，协定框架按照服务贸易的四种提供模式进行设立，即将服务贸易（模式1、2、4）和投资规则（模式3）均整合在服务贸易协定中。然而随着国际服务贸易的发展，通过商业存在形式进行的服务贸易在服务贸易总额中的比重不断增大。根据美国经济分析局（BEA）的统计，早在1996年，美国通过在国外设立分支机构的商业存在形式所实现的服务贸易总额就超过了跨境服务贸易总额。投资规则置于服务贸易协定之下的架构已经难以满足通过商业存在模式向东道国提供服务的投资者利益，投资规则与服务规则分立日益成为扩大服务贸易的客观需要。

由此，自《北美自由贸易协定》（NAFTA）签订以来，在美国的推动下，服务贸易与投资开始出现分立架构。TPP框架也将设立“跨境服务贸易”一章约束GATS下的模式1和模式2，设立“投资”一章约束模式3，同时设立 “商务人员临时入境”一章约束模式4。将商业存在形式下提供的服务归并到投资一章进行约束，可以更好地规范和完善与服务贸易相关的投资规则，从而更有效地保护对外投资企业的利益。

在TPP投资章节的谈判中，美国极力推动高标准的投资规则，力争实现美国企业在国外的利益最大化。美国主张对外资实行国民待遇和最惠国待遇、资本和利润的自由转移、征收限制、禁止实行业绩要求、引入极具争议的投资者—东道国争端解决条款、提高政策透明度等。美国意在通过TPP谈判将其国内的投资体制推行到TPP中，以保证美国企业在国外获得“公平与公正待遇”。2012年被披露的投资一章的协定文本显示，各谈判方已经同意了许多激进条款，美国通过TPP平台，正在强化其投资标准和规则。

（2）自然人移动由商务人员临时入境相关规定进行约束

作为服务贸易强国，美国对模式1和模式2做出了较高水平的承诺，而对模式4承诺的水平最低，甚至低于广大发展中国家。对于人员的自由流动，美国有政治、经济、安全等多方面的顾虑，因而做出对外开放承诺时较为谨慎。纵观当前所有的自由贸易协定，很少有贸易协定对于模式4做出过高于GATS的承诺，即使是开放程度较高的《美韩自由贸易协定》，对于模式4的承诺也非常有限：美国只是承诺延长公司内部调用人员的L-1签证的有效期，即从原来的1-3年延长到1-5年（Schott 2010）。在现有的TPP成员国中，美国只对新加坡、文莱、澳大利亚、新西兰和日本的国民给予了免签证待遇。对于其他国家，美国可能基于政治方面的考虑，不会轻易给予此待遇。这也意味着TPP中，由于美国的积极性不高而导致推动模式4承诺的主动力不足。

总之，TPP将模式4——自然人移动归入商务人员临时入境章节进行约束，有利于美国针对各种人员跨境流动进行统一规制，从而保护其国内就业市场、维护社会安定等，体现了美国的利益诉求。

（三）重点服务部门的深度自由化规则设计

伴随着现代服务业的加快发展，金融服务、电信服务、知识产权服务以及专业服务等逐渐成为服务贸易的重点领域，相应地，这些部门的自由化谈判也日益成为各国自由贸易协定谈判的焦点。从当前TPP谈判进展来看，在美国的推动下，TPP正在着力推进金融、电信、知识产权服务、专业服务等部门的高标准自由化规则的制定。不难发现，这些部门都是美国具有竞争优势的部门，因此在谈判中，美国不遗余力地推进相关部门的规则向着更高水平迈进。

1高标准的金融服务自由化

在金融服务方面，美国力争打造高标准的自由化规则，通过单独设章的形式来定义投资和服务的市场准入承诺，并针对透明度和程序要求制定补充性规则。根据2012年9月美国国会的TPP研究报告，金融服务（包括保险及其相关服务、银行及其相关服务、金融性质的辅助性服务）一章的内容将根据投资和跨境服务贸易章节的内容进行改编，同时将把美韩FTA作为金融服务谈判的范本。韩美FTA被视为美国近期签订的最高标准的FTA，因此，韩美FTA中的相关内容将有可能被引用到TPP协议文本中，这将重塑亚太地区的金融服务自由化标准。

然而，金融部门事关一国的经济稳定与安全，各国对于本国金融的对外开放均持谨慎态度。尤其是TPP各成员国国内金融业发展水平参差不齐，TPP中的发展中成员国对于美国推行的高标准要求大有望而却步之势。美国高标准的开放要求延缓了金融服务议题的谈判进展。在2014年5月TPP在越南举行的谈判中，金融服务仍然是各成员国讨论的关键议题之一，各成员国难以达成一致意见。

2电信服务领域的规则改进

在电信服务领域，为了应对因新式服务（如本地环路开放）出现而产生的新技术问题，以及监管一致性而产生的相应问题，美国、智利和新加坡等国谈判的大部分自由贸易协定对监管规则所做的改进都已超出了WTO参考目录（WTO Reference Paper）水平，这些改进性规则都将成为TPP规则设计的主要参考。

（四）TPP新创设的“监管一致性”议题注重应对“边境内壁垒”

根据蔡鹏鸿（2013）的分析，美国还通过TPP推进一系列横向议题的谈判，一个很重要的目的在于打开服务贸易市场。服务贸易自由化最重要的障碍是边境内壁垒，主要表现为各国国内监管规则的差异。从目前TPP谈判来看，监管一致性（regulatory coherence）谈判在美国的推动下已经成为TPP中的重要议题之一，并获得了澳大利亚和新西兰的支持。尽管如此，在监管一致性方面，各方的意见尚有分歧。根据世界银行关于监管障碍和业务开展容易度的报告显示，TPP谈判成员国中，只有澳大利亚、新西兰、新加坡和美国的监管障碍较少，因而开展业务相对容易；而其他国家（尤其是越南和文莱）则有较多的监管障碍。由于涉及权利让渡，各国国内监管机构与贸易谈判者之间的协调以及不同利益集团的利益协调等问题将制约着监管一致性谈判的成功达成。

三、结论与展望

服务贸易自由化是TPP谈判的重点领域之一，在美国的推动下，TPP旨在确立高标准的服务贸易自由化机制，重塑亚太地区的服务贸易自由化规则，并进一步撬动多边国际服务贸易自由化谈判。本文通过对TPP谈判的进展和内容的分析，从四个方面揭示了美国借助TPP谈判创设高标准的服务贸易自由化机制的主要特征。即“否定清单”的自由化承诺方式、不同服务贸易模式的分立架构体系、重点服务部门的高标准自由化规则、创设“监管一致性”议题应对国内监管壁垒。上述情况表明：美国作为TPP谈判的主导者，正借助TPP谈判打造国际服务贸易自由化新规则。美国的服务贸易自由化规则的设计，某种程度上来说，是为美国的利益而量身打造，切实地服务于美国的服务业。其最显著的表现是：在美国具有优势的部门，如金融、电信等部门，创设高标准的自由化规则；而在美国的敏感领域，如自然人流动方面，美国则一直处于审慎开放状态，通过单独设立章节避免其过度开放。

虽然TPP谈判目前还没有最终结果，但TPP谈判本身对全球国际贸易格局已经产生重大影响，TPP谈判的规则也影响着国际规则的走向。随着中国在亚太地区的重要贸易伙伴纷纷加入TPP谈判，中国日益面临被TPP边缘化的尴尬境地。无论将来TPP谈判是否能够达成协定，TPP服务贸易自由化的规则向亚太地区的扩展已经对中国服务业开放形成倒逼之势。在服务贸易自由化成为时代潮流的趋势下，中国同样不能置身事外，尤其要加强对重点服务领域的深度自由化和横向议题对国际服务规制影响的研究。

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（责任编辑：乔虹）