关于村级土地利用规划的探讨

李伟 鲁成树 范业婷

摘要：在统筹城乡发展、建设社会主义新农村的新形势下，将土地利用规划体系延伸至村一级，是探索完善现行土地利用总体规划体系的积极尝试，也是土地利用规划发展的必然趋势。文章基于安徽省芜湖市调查得出的农村土地利用问题，认为编制村级土地利用规划是解决这些问题的最佳途径。在此基础上，探讨了编制村级土地利用规划的重点内容，提出编制村级土地利用规划应注意的问题，以期为广泛开展村级土地利用规划的编制工作提供理论参考和实际指导。

关键词：村级；土地利用规划；城乡统筹；芜湖市

村级土地利用规划作为我国当前五级土地利用总体规划的延伸和发展，不仅可以解决当前土地利用总体规划存在的“宏观有余、微观不足”的问题，还能够有效解决农村土地利用存在的问题，协调村域经济发展和新农村建设的关系。因此，探究村级土地利用规划具有重要意义。目前，由于村级土地利用规划尚未全面展开，只在部分区域进行试点，学术界对此研究还相对较少，成果不多。因此，笔者基于芜湖市调查农村土地利用存在的问题，探讨了村级土地利用规划编制的必要性。在此基础上，重点探讨了编制村级土地利用规划的重点内容以及应注意的问题，以期为广泛开展村级土地利用规划的编制工作提供理论参考和实际指导。

一、农村土地利用存在的问题

结合芜湖市农村土地使用制度综合改革的重要契机，笔者通过对芜湖市所辖四县四区的全面调查，发现以下问题。

（一）规划缺乏统筹

事实上，当前涉及村集体的规划很多，如乡（镇）土地利用总体规划、美好乡村建设规划、村庄布点规划、土地整治规划、农村居民点规划等。这些规划在一定程度上都促进了农村经济的发展。但是，从芜湖市调查的结果来看，各个规划都只是从自身的角度去考虑问题，相互之间未能进行充分的协调统筹，造成了很多规划相冲突，如村庄布点规划拟拆除的村庄在乡（镇）土地利用总体规划中却是规划保留的。这不利于整合农村农业生产和生态空间，严重阻碍了新农村建设的进程。

（二）耕地和基本农田保护形势严峻

我国人多地少，耕地保护是我国的基本国策，但当前，耕地尤其是基本农田，保护形势不容樂观。从此次芜湖市调查的情况来看，乡（镇）土地利用总体规划很难解决基本农田落实到地块的问题，仍存在部分农民不知道家里的耕地是不是基本农田，不知道什么是基本农田保护卡，更有少量村民在基本农田里种植经济作物。因此，基本农田保护要落实到地块、户，要加大宣传力度，切实保护耕地和基本农田，保障粮食安全。

（三）地方特色不明显

随着经济的发展，农民已经渐渐走向了富裕之路，低矮的茅草房已经很难看见，取而代之的是一座座二层、三层乃至四层的小楼。但事实上，从调查的情况来看，部分村民并不是为了解决自己家人的居住问题，而是为了攀比。这就造成了家家户户都是楼房，建设千篇一律，毫无地方特色。农村作为农民生活生产的地方，作为民俗和非物质文化遗产传承的地方，更应该注重地域文化特色，保留传统，突出保护历史风貌和自然生态，凸现新农村建设特色。

（四）生态环境问题

正如我国经济快速发展所付出的代价一样，伴随着农村经济的发展、农民生活水平的提高，农村的生态环境也逐步恶化。从调研情况来看，由于化肥、农药不科学的使用对生态环境造成极大污染与破坏；生活垃圾、生活污水对生态环境造成严重污染；乡镇企业对农村环境的严重污染等。这些生态环境问题日益成为制约经济发展与农民生活质量改善的重要因素，迫切需要解决。

二、编制村级土地利用规划的必要性

近年来，中国村域产业结构的不断调整、新农村建设步伐的加快，给农村土地的利用和管理带来了新的压力和挑战。尽管当前涉及村集体的规划有很多，但是都未能从根本上解决农村土地问题。例如，乡（镇）土地利用总体规划在表达内容上微观不足，地域性、针对性不强，不能充分体现村集体的区位、资源、地域特色；村庄布点规划没有从基层村民的实际情况去考虑搬迁意愿的问题，因此造成了规划实施难度非常大；美好乡村建设规划只注重新增建设用地，忽略土地整治，造成了建设用地的盲目增加，与节约集约用地原则背道而驰。因此，探索新型解决农村土地问题的方式迫在眉睫。

村级土地利用规划作为当前各种村级规划的统筹，作为乡（镇）土地利用总体规划的细化和落实，不但能够很好地解决项目重复建设、基本农田保护落实到地块等问题，还能够突出地方资源、区位与地域特色，保护生态环境，统筹安排土地资源的开发、利用和保护，为村域经济健康发展，土地资源集约、高效利用创造最为有利的条件。因此，编制村级土地利用规划是解决农村土地问题的最佳途径，是必要的。

三、村级土地利用规划的重点内容

村级土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的细化和落实，要以所在乡（镇）土地利用总体规划确定的主要调控指标和村域经济社会发展目标为依据，结合村域的资源优势、区域特色和风俗人情，综合分析土地利用现状和各类用地需求，确定土地利用规模、结构和布局调整方案，重点安排好基本农田、建设用地区和特色保护区，做好与乡（镇）土地利用总体规划的分区衔接工作，提出田、水、路、林、村综合整治的总体部署和项目安排，聚合安排各类涉地涉农资金，制定实施规划的保障措施。重点内容见图1。

一是调查分析人口及用地规模、当地农村经济社会状况、农民生产生活方式、土地利用现状和各业各类用地需求。二是根据经济社会发展要求和要解决的土地利用问题，与乡（镇）土地利用总体规划相衔接，提出耕地保有量及基本农田保护面积、农村宅基地用地规模、居民点建设占用耕地数量、旧居民点的改造数量、土地综合整治、土地生态环境保护等的目标和总体要求。三是按照功能分区的要求，在现状分析结论的基础上，在与乡（镇）土地利用总体规划、村镇建设、基础设施布局、产业发展和生态环境保护等相关规划相协调的基础上，合理确定土地利用分区：①基本农田保护区；②建设用地区：用地引导区、限制区、控制区；③特色保护区；④开发复垦整理区。四是落实耕地保有量及基本农田保护面积，切实加强耕地及基本农田的保护。五是确定居民点用地规模和布局，制订村域建设用地详细规划。六是加大对特色保护区的保护。七是科学、合理组织土地开发、复垦项目。八是整合各项涉地涉农资金，提出资金供给平衡方案。九是制定实施规划的措施。

四、编制村级土地利用规划应注意的问题

（一）编制的一般流程

从当前我国五级土地利用总体规划体系来看，编制的主体都是各级人民政府。若由行政村作为村级土地利用规划的编制主体，事实上村只是我国最基层社会单元，不是政府，很难具有法律效力。因此，村级土地利用规划的编制应该以所在乡（镇）政府作为编制主体，在反复、充分征求村集体、村民代表、乡（镇）政府意见后，完成规划成果，报由县级人民政府审批，同时报市级国土资源局备案。

（二）规划目标

村级土地利用规划的规划范围——行政村是我国最基层社会单元，它所面临的问题相当全面、具体，所以村级土地利用规划也应做到“麻雀虽小，五脏俱全”，不能等闲视之。规划不仅要落实各种基本国策和上级规划的指标，服务于行政村内的经济社会发展及村民生产生活，还必须把各项规划内容落实到具体的地块当中。因此，目标应更加明确、具体。村级土地利用规划应明确乡（镇）土地利用总体规划下达的耕地及基本农田保护目标、居民点规模、土地整治目标等，落实到具体地块，还应体现地方特色、生产发展和新农村建设等具体特点。

（三）编制模式

我国现行土地利用总体规划的编制主要有“自上而下”和“自下而上”两种模式。“自上而下”的编制模式，即按照上级制定的交通、水利、水土保持和新农村建设等相关规划，按图索骥落实到村级土地利用规划底图上，再参照耕地、基本农田、建设用地等约束性指标进行综合平衡后，确定村级土地土地利用结构和布局安排。“自下而上”的编制模式，即从村域经济社会发展用地需求出发，按照基层群众在生产生活、产业发展、生态环保等方面的民情民意安排用地的结构和布局。“自上而下”和“自下而上”的模式分別侧重于管理合法性和操作可行性，两种模式各有优劣。在编制村级土地利用规划中，如果采用“自上而下”的模式，会造成实施困难；而采用“自下而上”的模式，则会造成管理的违法性问题。笔者认为，在编制村级土地利用规划中，要因地制宜的采用“上下结合”的编制模式，充分尊重村集体意见，保障规划实施的顺利进行。

（四）规划底图

已经结束编制的第三轮土地利用总体规划基本采用2009年全国第二次土地调查图为底图，“二调”采用的是1：10000比例尺。事实上，村土地利用规划要求大比例尺现状图作为底图。所以，倘若进行村土地利用规划编制，底图将是一重要问题，需要经过遥感影像解译后，补测村土地利用现状图，较大的村采用1：5000的比例尺地图、较小的村采用1：2000的比例尺地图，精确到地块，确定每个地块的用途，发挥村级土地利用规划的优势。

五、结语

村级土地利用规划是一项刚刚兴起的、未大范围推广的微观尺度的区域规划，关于村级土地利用分区的研究还在探讨和摸索的过程中。编制村级土地利用规划的确会补充和完善我国现行土地利用规划体系，在很大程度上会促进社会主义新农村建设和统筹城乡发展。但无法避免的是，村级土地规划的编制工作一旦广泛开展，也会带来很多问题。如何扬长避短，合理解决这些问题，将成为村级土地利用规划编制工作开展前的一项必不可少的前提工作。

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*基金项目：2010年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“统筹城乡背景下的土地整治模式与政策选择研究”（10YJA630105，鲁成树主持）。

（作者单位：安徽师范大学国土资源与旅游学院）