县级教育督导工作体系分析

年度综合评估和督学责任区经常性督导是目前县级教育督导的两种主要工作方式，但都存在一些问题，且两者不能有机结合，导致教育督导工作整体效能发挥不足。面对大力推进素质教育形势要求，构建各项工作相互衔接运行顺畅的教育督导新体系，就成为摆在县级教育督导部门人员面前的一项紧迫任务。

县级教育督导 素质教育 工作体系

县级教育督导在我国整个教育督导体系中处于基础地位，对教育督导工作的整体成效起奠基作用。与上级教育督导部门工作对象任务方式不同，县级教育督导部门主要是在微观层面对学校的规范办学行为进行日常监督。如何有效开展督学责任区工作，如何进行科学综合评估，如何把综合评估与督学责任区工作连接起来，构建一种围绕中心各项工作有机整合、体系合理顺畅、运行高效的教育督导方式呢？

一、社会背景分析

1.国家政策分析

2012年9月，国务院颁布了《教育督导条例》，教育督导工作走上法制化轨道。此前不久，教育部颁布了《关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》，又相继颁布了《教育部关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》、《小学生减负十条规定》（征求意见稿）等文件，明确规定，各地不准单纯以升学考试成绩为依据给学校和教师排名奖励，禁止组织县级以上义务教育阶段统考，禁止学校组织小学三年级以下学生统一考试，开展对学校教育质量综合评价工作，全面启动办学水平综合评估工作，并由教育督导部门负责具体组织实施。这些规定，一是对社会上愈演愈烈的考试风气发出了明确禁止信号；二是确定建立督导评估的办学评价方式，这就是要在“升学考试指挥棒之外，建立以素质教育为导向的教育督导指挥棒”。还有高考改革日益推进，综合评价、多元录取机制将成为实施取向。这些因素相结合，就为斩断考试补课利益链条，减轻学生课业负担，全面落实国家基础教育课程设置方案，开展丰富多彩的学生课外活动，实施素质教育促进学生全面发展等，创造了条件。目前县级教育督导工作开展已经具备良好政策前提。

2.社会诉求分析

经过多年素质教育宣传，家长已经普遍具有学生全面发展意识。伴随社会市场经济发展所产生的许多成功人士事例，也不断教育家长树立培养孩子综合能力的观念。还有愈来愈重的学习考试压力所带给孩子成长的负面影响，也从反面教育家长对孩子健康快乐成长的重视。近些年，“减负”呼声越来越高，对学校开不齐课程的投诉越来越多，让孩子参加“音乐”、“舞蹈”、“游泳”等课外训练班现象越来越多，这充分说明，实施素质教育让学生全面健康成长已成为社会共识，开展以素质教育为导向的教育督导工作能够得到家长的认同和支持。

3.学校发展趋势分析

原先，考试背后的利益链条是学校教师重视考试学科轻视非考试学科不能开齐开足课程、让学生补课加重学习负担的直接原因。现在国家决心斩断这一利益链条，全面实施素质教育。面对这种形势，各地中小学校将做怎样的取舍？

实际上，国家所要斩断的只是部分考试利益链条，不能也不应该斩断全部考试利益链条。我们需要的是控制极端化的过分考试，在适度考试前提下全面实施素质教育。因此，是否接近升学考试，就成为中小学实施素质教育决定取舍的价值判断标准。

高中阶段，直接面对高考，学校教育教学工作完全围着升学指挥棒转。目前综合评价、多元录取的高考改革发展方向，为实施素质教育工作形成良好趋势。因此，对高中，教育督导工作的重点应在规范办学和高考框架下的素质教育。

初中阶段，有中考压力，但比高考压力小。因此，学校能够在素质教育工作中发挥一定主观能动性，做出有特色的较大举动。对初中，教育督导工作的重点应在规范办学，兼顾特色办学。

小学阶段，没有升学考试压力，具有实施素质教育的良好外部条件，完全能够按照国家要求充分发挥主观能动性，走出一条内涵丰富、特色鲜明的素质教育道路来。小学是实施素质教育的主要阵地。对小学，教育督导工作的定位应该是，在规范办学行为的基础上，全面实施素质教育，大力推进内涵提升、特色办学，促进学校丰富多彩地发展。

二、工作现状分析

年度综合评估和督学责任区经常性督导是目前县级教育督导的两种主要工作方式，但存在一些问题，主要有：

1.年度办学水平综合评估

一般分板块分项目划分三级指标体系，然后按指标项目列出对应评价要点，最后评委按评价要点估摸打分。这种评价方式操作容易没有多少技术要求，多年来被各地广泛使用，但认可度不高等问题也一直存在：（1）指标体系大而全，面面俱到，尽管有不同权重分值区分，但给学校的总体感觉是平均用力，不痛不痒。（2）一般考评日程安排是一天走一所学校，五六十项指标一天评估下来，时间紧任务重，势必以看资料为主，导致考评形式化表面化。（3）以评估人员主观判断为主的考评方式，因评估人员业务水平参差不齐，导致考评结果有争议。（4）在考评的反馈意见环节，因时间所限，问题说得不深不透，对学校工作指导作用不够。（5）每年的总结会，几位先进校长作典型经验介绍时间短，交流内容不具体，引导示范作用不够。（6）考评重点不突出，引导激励功能发挥不充分，对工作的促进作用很有限。每年考评结束，校长们只关心自己的排名，没有几个能认真反思自己工作的不足，思考学校下一步努力方向。（7）对评估结果，一般地方都是按照排名先后，给校长年度绩效工资分等次或者另外发一些奖金，激励作用有限。（8）评估方式单一，效果不明显，会使评估人员和学校产生厌倦感，最终导致双方都采取无所谓、应付差事的态度。

2.督学责任区工作

这是开展经常性督导工作的主要平台，但各地一直难以实质性开展，主要原因是：

（1）监督无抓手。一是督学没有处罚权，监督力度势必不强。二是学校日常工作按部就班运行，违法乱纪上纲上线问题很少，主要是教育教学行为的不当表现，而这种现象很多是没有明确判断标准的，多数属于讨论引导问题，不属于违规整改问题，再加上许多问题产生的原因比较复杂，不是个人努力就能解决的。这样，督学很可能找不到监督对象内容，感觉无从下手，无事可做。

（2）指导无目标。“规范办学行为，落实国家教育方针政策”这样的要求太过空泛，会让督学感觉无所适从。依据行为动机分析，对从事具体工作的人来说，需要一个适合本地情况的、明确具体的、分阶段可望可及的工作目标。督学不参加各种评优评先工作，没有推荐权，就会导致督学对学校教师发展指导缺少具体目标指向。加上部分督学业务水平有限，会导致指导工作针对性不强、效果不佳。

3.年度综合评估和督学责任区经常性督导两者不能有机结合

督学责任区经常性督导工作不能有效纳入年度综合评估体系，缺乏两者有机结合机制。这样，现阶段常见的状况就是，督学责任区经常性督导工作陷于零散而没有工作重点中心，随之就很容易使工作顾此失彼迷失方向目标，导致前进发展动力不足；另一方面，年度综合评估工作得不到督学责任区经常性督导工作的过程支持，也就缺少了一步一步的细化深化力度，结果导致教育督导工作整体效能发挥不足。

总体来看，现阶段各地基本没有建立起有效的县级教育督导工作体系。

三、督导体系构建

针对教育督导现存问题，应从改进方法、提高工作成效出发，主要着眼小学阶段，构建县级教育督导工作体系。

1.总体思想

贯彻条例精神，落实教育督导推进素质教育工作中心，改变单一监督方式，确立监督指导并重原则；改变工作无目标状态，确立以推进素质教育为中心的工作目标；改变单一评估方式，实施综合评估和重点工作单项评奖相结合的工作方式；健全督导评估体系，增加科学监测评价工作项目。

2.基本工作体系

各地多年的积极探索和国家政策已经为目前县级教育督导开展工作奠定了基本着力点，这些也就是构建教育督导工作体系框架的基本支点，我们的教育督导工作体系实际上就是通过一种合理方式把这些支点连接起来，形成一种目标明确、层次分明、各部分协调运行的有机工作整合体。

由此，提出县级教育督导工作体系：一个中心，两条主线，三个结合。

以素质教育为中心，以办学水平综合评价和教育质量监测为主线，把综合评价和素质教育重点工作评比结合起来，把督学责任区工作和素质教育重点工作评比结合起来，把监督和指导结合起来。

实施素质教育是一项具有开创意义的工作，教育督导在规范办学行为基础上，必须通过评价手段对学校进行方向性重点工作引导。要顺应国家政策要求，把握教育教学改革发展趋向，结合本地学校教育教学工作实际，分阶段设定重点工作评价奖励项目，为学校建立明确具体的前进努力目标。

综合评价和质量监测以共性重要问题为对象，结果能够作为考评奖励依据，自然应该是教育督导手段的担纲主角。而日常随访督导主要是调查发现问题提供决策参考或者随时解决一些零散小问题，因其工作具有及时性、实效性和针对性强的特点，所以应予重视，但因其督导结果零散而难于直接作为评比标准，所以这种督导方式只能是一种补充性辅助教育督导手段。

平日里学校在教学常规统领下师生按照作息时间安排进行各种教育教学活动，存在的问题主要是教师不认真教学或者教育教学方式处置不当，这些一般都属于讨论引导问题，不属于判定责任严加惩处问题，学校日常工作大量需要的是指导，而监督主要是通过受理家长举报等一些方式发现违规问题，然后加以调查取证给出处分建议。所以督学责任区经常性督导，必须正确把握监督和指导关系，分清问题性质，辨别行为主体的不作为、乱作为及不理解、不会作为情况，然后给予相应不同处理方式。不能以监督审视目光看待一切，如果使自己完全置身于学校教师的对立面，将会给工作带来很大困难，所以督学责任区经常性督导的总体原则是，以监督为切入点，发现问题，然后帮助指导学校解决问题，除明显违规违纪问题，一般都以指导解决问题为工作出发点和督导目的。

3.具体办法

（1）实施科学评价。一是不断完善学校督导评估体系，改进评估办法，增加操作技术含量，使督导评估更具科学性客观合理性；二是开展教育质量监测工作，对学校教育工作进行科学抽样调查分析评价，把检测结果纳入督导评估体系，使督导评估能够把过程评价和结果评价结合起来，以增加督导评价的全面性、权威性、可信度、有效度。

（2）突出发展目标评价。依托省级年度“素质教育示范校”评选工作，考虑本地学校工作薄弱环节，开展年度素质教育重点工作项目评比奖励活动，然后分项目组织召开先进经验现场展示交流会，最后推荐各项目评比综合排名第一的学校年底参加省“素质教育示范校”评选。以此，充分发挥评价引导激励作用，促使学校明确发展目标，抓住工作重点，把工作做深做细做出成果。

（3）把单项评价与综合评价结合起来，点面结合，突出重点。办学水平综合评估目的是为全面评价学校工作，促进学校关注全面夯实各方面工作基础，这种评估大部分面对的是常规性工作，其实两三年搞一次即可达到目的。而单项重点工作评比就是为大家设立一个共同的奋斗目标，其目的就是为了引导学校明确办学方向，找准工作着力点，重点突破，整体提升，促进学校办学大幅度前进发展，这种评价面对的是学校工作的重点关键环节，也是能够充分发挥主观能动性取得开创性局面的地方，必须持续用力，年年搞，使上下步调一致，共同努力，人人参与，氛围浓厚，这样才能实现最终目的。

（4）把督学责任区日常工作与年度重点工作项目评比结合起来，为督学树立工作目标。在兼顾学校各方面规范办学行为的基础上，通过年度“素质教育重点项目评比”为督学日常工作指导建立目标定位，形成工作重点，把日常督导工作做深做细。使责任区督学工作有目标、有干劲、有成果、有激励、有事业成就感，最终实现推进素质教育整体工作目标。同时，借此建立督学责任区经常性督导结果纳入年度综合评估体系的工作机制。

（5）制定具体的学校违规行为处罚办法，制定具体的责任督学参与学校评优评先、教师年度绩效考核等介入办法，使督学日常监督有章可循。

（6）明确县级督学职责。县级督学肩负监督和指导双重职责，既是国家教育政策法规的综合执法者，又是学校教育教学工作的专业指导者，监督只有建议权没有处罚权，事实上主要扮演调查取证人身份，而指导必须切中要害建议可行，因此督学应有专家水平。县级督学必须是课程教学行家，且最好一专多能各学科基本都懂。

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[作者：曹荣（1964-），男，山西右玉人，大同城区教育局教科所中学高级教师。]

【责任编辑 张进峰】