走出立法的“塔西佗陷阱”

蔡汾湘 郭鑫

政治学中的“塔西佗陷阱”是指当公权力部门失去公信力时，无论说真话还是假话、做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。同样，立法也面临着“塔西佗陷阱”，即如果法律、法规不被民众所认可与接受，那么这些法律、法规即使质量再高，也会被认为是“恶法”、“无用之法”。走出立法的“塔西佗陷阱”，就要正视当前立法中的“信任危机”，重建立法公信与立法权威，保障公民对立法的知情权、参与权、表达权、监督权，按照党的十八届三中全会的相关要求，完善人大工作机制，扩大公民有序参与立法的途径。

公民有序参与立法的现状及问题

总的来看，当前我国公民有序参与立法存在着法律层面缺乏刚性要求、实践层面缺乏良好环境两方面的问题。

第一，在法律层面缺乏刚性要求。宪法第二条第三款规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。立法法第五条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。《山西省地方立法条例》第五条规定：编制立法规划和计划，起草、审议、修改法规和规章草案，应当深入实际调查研究，广泛听取各方面意见，保障人民通过多种途径参与立法活动。第四十六条规定：列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会、有关专门委员会和常务委员会有关工作机构应当听取人民代表大会代表和有关方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会实地考察等多种形式。第四十七条规定：列入常务委员会会议议程的法规案，根据需要，主任会议可以决定将该法规草案在《山西日报》、互联网或者其他媒体上公布，广泛征求意见。这些法律、法规的规定都表明，立法中的公民参与是必要的，但法律层面上对公民参与没有刚性要求，也缺少细化规定，从而致使公民参与立法可有可无。

第二，在实践层面缺乏良好环境。法规的立项方面，2008年和2013年，我省人大法制委员会就曾向社会公开征集五年立法规划建议项目，除向省人大代表发出立法建议项目征集函外，同时委托《山西晚报》向社会征求意见，公民通过这一渠道提出了很好的意见和建议。法规草案方面，如近年来制定的《山西省城乡规划条例》、《山西省消防条例》、《山西省农产品质量安全条例》、《山西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理办法》以及今年的《电力设施保护条例》、《城镇住房保障条例》等都向全社会公开征集意见，公民参与的范围继续扩大，发挥的作用也越来越大。但在立法实践中，公民参与立法仍不具备良好的环境，这突出表现在公民参与的时效性差、连续性弱、责任主体不明、参与不平衡、餐椅效果不佳，以及立法机关态度模糊等几个方面。

确保公民有序参与立法需要有序的环境

事实上，公民行为是分散的、无序的，确保公民有序参与立法并取得实效需要一个有序的环境。而只有当公民参与的行为被一个制度框架所保障和规范时，有序才会产生。这样的制度框架，除了听证、论证等必要的参与方式外，还应当重点包括以下制度设计。

一是立法信息公开制度。这包括在立法的动议阶段或者准备阶段立法规划和立法项目要适时地公开，法律或者法规草案应当详细的公开，除公布相关法规草案信息外立法调研过程也应当通过一定的方式及时向社会公布，在草案的审议阶段审议情况也应当公开。二是网络直播审议制度。事实上，人代会大会现场实行网络直播已经实现，但小组审议或者分组审议网络直播鲜见，全国仅有北京、上海、湖北等省市有过尝试。小组审议或者分组审议，是整个人代会或者常委会期间最重要的一项议程，但不可否认，有一部分代表或者常委会委员发表意见较少，甚至不发表意见，审议成了一种可有可无的程序，影响了审议的实际效果。而将审议以直播的形式展现在公众面前，对代表或者常委会委员来说，这本身也是一种压力和动力，为代表积极履职增加压力感、危机感和责任感。三是回应反馈制度。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。为拓宽公民有序参与立法的途径，完善民主开放包容的立法机制，山西省明确提出法规草案征求意见时，要同时附立法背景、拟解决的重点问题、拟采取的立法措施等有关说明，逐步建立健全公布法规草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制。对立法来说，“知法不足者在民众”，只有真正建立好与公民的沟通互动机制，才能更好地汇民智、聚民力，把立法工作做实做好。

公民有序参与立法的良好环境需由法律提供

有序的制度框架、法律的规范和保障提供给了公民有序参与立法良好的环境。2000年颁布施行的立法法对国家权力机关、行政机关制定法律、法规、规章的原则、立法权限、立法的基本程序、法律效力等级、立法监督等方面的基本制度作了较为全面的规定。随着社会主义民主政治的发展，公民的政治参与意识逐渐增强，参与立法的活动越来越多。规范和保障公民有序参与立法的制度在实践中运行的越来越成熟，有必要通过法定程序成为对全体社會成员具有普遍约束力的行为规范。

哈耶克曾指出，立法者的使命是为一种秩序的形成和不断的自我更新创造条件。立法中的公民参与在长期的实践中正在形成一种秩序，这种秩序涵盖了公民参与立法的方式、内容、程序等各个方面，立法者有义务为公民参与立法创造条件、提供便利，推动公民参与立法的法制进程。围绕着将公民参与纳入法制轨道，建议推进相关的立法进程，如人大信息公开的立法，或者通过制定有关公民参与地方立法的专项法规，对公民参与地方立法相关问题作出全面的规定，还可以根据情况，对公民参与地方立法有关问题作出单项规定，如地方立法意见建议处理办法，对收集、整理、分析、采纳、反馈等各个环节如何具体操作，作出更加细致的规定等。

人大的权力来自于人民。让人民了解、参与人大工作，是增加人大透明度，保持人大及其常委会与人民群众血肉联系的需要。立法为民的理念提醒我们，立法中的公民有序参与需要制度保障，法的正义需要公民的认知和认同，法的权威需要公民的遵守和服从。在立法的道路上，只有我们的双眼不只是仰望“引领推动改革”的星空，双脚还踏着“公民有序参与”的实地，方能走出立法的“塔西佗陷阱”。

（作者分别为山西省人大常委会法制工作委员会副主任；山西省人大常委会法制工作委员会法规一处副主任科员）

责编/袁静 美编/于珊