检察公信力建立的障碍及其应对方法

杜之平

司法是实现、维护和保障社会公平正义的最后一道防线，司法公信力是人们坚定法律信仰、增强守法意识的航标。司法公信力出现危机，需要法律监督加以化解。然而，在法律监督也受质疑情况下，检察机关应当认真面对问题，查找原因，在坚持司法改革基本遵循前提下，创新检察体制和工作机制，增强检察公信力，确保依法独立公正行使检察权。

一、当前检察公信力障碍的外在表现

检察公信力是司法信用和公众信任的统一体。当前，检察公信力减弱，出现司法信用障碍和公众信任折扣，主要表现在以下几个方面。

（一）检察权欠缺稳定性

检察权合法性的确认、独立性的保障、公正性的实现，需要《宪法》和法律予以权威规定。检察机关双重领导体制以及内部管理行政化弊端，客观上造成检察独立性缺失。执法办案往往凭借检察人员知识和经验，同类案件、相同情节，罪与非罪，是否批捕起诉，各地存在差异，甚至同院、同期都有所不同，让检察公正饱受诟病。由于法的一般性规则难以穷尽千姿百态的事实状态，对法律条文没有具体规定，但确实违反法律原则并存在社会危害的行为，检察机关予以处理，难免让公众对合法性产生质疑。一旦有法不依、执法不严、违法不究、司法不公等问题反响强烈，立法往往迎合片面化批评，不去深究体制和机制问题，简单化在司法授权上予以调整，对公众法律信仰产生误导，伤害司法稳定性。比如，死刑案件复核权力的约束、简易程序刑事案件监督等方面规定，是为了平息公众对个别冤案的不满。对免于起诉权力的取缔、民事行政案件抗诉权力的收窄，是放大了个别地方滥用检察权的不良影响。事实上，这些问题不是制度的问题，而是执行制度的检察人员的问题，改革并没有从监督制约机制、考核评价机制上去查找和解决深层次问题，其合理性需要再认识。

（二）诉讼程序不重规范性

黑格尔认为，依法定程序进行司法活动，是保障公民权利的一种手段，它“使当事人有机会主张他们的证据方法和法律理由，并使法官得以洞悉案情”[1]我国刑事诉讼受重刑主义思想影响，重视有罪、罪重证据采信，而轻视无罪、罪轻证据采信，不充分听取犯罪嫌疑人或被告人陈述和辩解，消极对待被害人意见，应当告知当事人诉讼权利而不告知，严重侵犯当事人合法权益。检察机关受办案指标、挂牌督办等因素影响，不够法律规定标准而立案、批捕、公诉，扩大打击面，贻患无穷。近年来贯彻宽严相济刑事司法政策又矫枉过正，有的地方错误理解从宽政策，对可捕可不捕、可诉可不诉不分具体情况一律不捕、不诉，出现再犯罪增多、屡打屡发等现象。刑事诉讼中滥用强制措施、刑讯逼供、超期羁押等侵犯人权问题屡禁不止，损害了法律的权威和公信。

（三）案件处理忽视及时性

诉讼及时性是司法效率的同义语，体现国家、诉讼当事人及社会公众对诉讼过程和结果时效上的期望与要求。贝卡里亚认为：“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益”[2]。诉讼时间越短，在人们心目中，犯罪与刑罚这两个概念的联系就越突出、越持续，因而，人们就很自然把犯罪看作原因，把刑罚看作不可缺乏的结果，从而坚信诉讼的公正。如果案件迟迟得不到处理，无论对于长期处于待决状态的犯罪人，还是对于遭受犯罪伤害的被害人，都是不仁。从检察实践看，超时限办案、拖延办案、公检法相互“借时办案”等诉讼迟延情形，尽管最终判决惩罚了犯罪，但它是以牺牲公民个人合法权益为代价的，给人的印象不像是惩罚违法犯罪，倒象是表演。在众多违背诉讼及时性原则的司法行为中，超过法律规定的期限，违法羁押犯罪嫌疑人、被告人的行为，即超期羁押行为，是严重违反诉讼及时性原则的，它增加了“捉摸不定给犯罪嫌疑人带来的无益而残酷的折磨”[3]。特别是被害人，往往会因为遭到慢待而在彷徨中感到被司法漠视，受到“第二次伤害”。

二、影响检察公信力原因分析

（一）工作领导体制不完善，影响公正

根据《宪法》和《人民检察院组织法》规定，检察院既要接受同级党委领导，还要接受上级检察院领导，这种双重管理体制中，存在党委管理范围不确定，方式不规范，上级检察院和同级党委职责不清、管人管事脱节等问题。检察机关对党的领导、人大监督、社会监督缺乏正确认识，强调服从地方大局、中心工作，忽视检察独立。有的地方领导违背集体行权原则，对具体案件直接批示，干预司法。国家实行以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制，检察机关人员工资、业务经费，由各级政府预算支付，在财权、物权、人权等方面对地方具有完全的依赖性，难免产生地方保护主义。

（二）业务运行机制不科学，影响效益

司法机关“分工负责、互相配合、互相制约”属于原则性规定，检察机关虽然以规范性文件细化，但具体执行中存在摇摆。讲配合，就成了“一家人”无原则的“一致对外”，对明显的执法不规范、不公正、宽严不当问题也不监督纠正。讲制约，就是针尖对麦芒，吹毛求疵，对明明可以避免的违法不提醒，等出了问题才纠错。长期以来，程序工具论根深蒂固，办案人员一方面否定违法办案程序，另一方面又肯定这些程序取得的打击犯罪“成果”，造成违法办案等问题难以杜绝。辩护和检控之间权能不对等，律师在刑事诉讼中会见难、阅卷难、调查取证难“三难”，影响辩护职能发挥。检察自由裁量权缺乏有力度的监督，同案不同处时有发生。执法办案长期沿用“办案人员承办，部门负责人审核，领导决定”的行政审批、集体负责模式，使检察人员成为办案垂直管理底部一个点，不符合司法直接性、亲历性特别是独立性要求。从外部监督看，党的领导、人大监督、政协民主监督、舆论监督、公众监督内容和范围广泛，但实际监督中存在随意性、落实难。检察机关的人民监督员制度，外部监督刚性不够，当事人和公众对此信任度不高。

（三）队伍建设体系不健全，影响形象

检察人员教育培训制度不健全，规划滞后、内容单一、方式简单、管理不善、机制不活，导致专业化程度低、科技含量不高、效果不理想。检察机关与组织人事部門之间对教育培训缺乏协调沟通，存在多头培训、重复培训问题。培训与使用严重脱节，学不能用，用无处学。检察人员管理参照公务员管理，导致追名求官，荒废业务，人才流失。内部监督制约不成体系，“约法三章”、“四条禁令”、“九条卡死”、“十项纪律”等没有严格执行。晋职困难、经费紧张、福利较差的困扰，使公正廉洁受到严峻考验。在社会矛盾日益向司法聚集情况下，检察职业风险增加，检察人员及其家属的人身、财产安全因履职受到威胁，而国家提供的安全保护措施显然不够，检察办案存在畏难情绪。近年来，检察经费、装备有了较大改善，但仍然不能适应快速发展的工作需要。

（四）检务公开执行不彻底，影响沟通

《宪法》、法律和最高人民检院规范性文件对检务公开提出明确而具体的要求，保障公众知情权、表达权、参与权和监督权，提高了检察公信力。但是，检务公开的范围较窄，内容不够全面，工具化、表演化现象明显。检务公开形式单一，公开什么、公开到什么程度、什么时候公开等，均由检察机关决定，存在隨意性。有些公开规定执行不到位，如对当事人的诉讼权利交待不清、对当事人的诉讼请求不予回应、不尊重当事人陈述和辩论权利、检察决定说理不到位等现象依旧存在。检察开放日的节点有限，司法权力运行透明化程度不高。

三、深化改革提高检察公信力对策

（一）立法强化权能，树立检察权威

各级检察机关要认真配合做好深化体制改革的调查研究，为立法提供参考，推动管理体制改革，实现省以下地方检察院人财物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度、检察人员分类管理和职业保障制度。积极促进健全检察权运行机制，优化职权配置，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。检察委员会作为最高决策机构，其职能和成员职权应拓展，委员选任应杜绝行政照顾，从品学能兼优的高等级检察官中考察任用。完善主诉（主办）检察官办案责任制，让检察官独立对公正和公信负责。检察机关作为法律监督机关，需要赋予违宪审查的职责和权限，介入立法监督特别是司法解释、地方立法和行政立法监督，保障立法严肃性和权威性。

（二）优化职权配置，发挥检察效益

认真研究检察权在各种诉讼之中、上下级检察院之间、检察院各内设机构之间的优化配置，建立“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的一体化工作机制，加强上下、横向、内部三维协作，提高工作效率。程序公正是“看得见的正义”，是实体公正赖以存在的基础，它是保障当事人合法权益的载体。要进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的程序，建立超时限办案责任追究制。严格实行非法证据排除规则，健全错案防止、纠正、责任追究机制。改变刑事案件“构罪即捕”和“一捕到底”错误观念，将羁押必要性审查从侦查监督环节扩展到审查起诉直至判决环节，防止羁押侵权。规范检察官自由裁量权，引进判例机制，减少“同案不同处”、“同案不同判”、“同罪不同罚”。健全国家司法救助和法律援助制度，尊重和保障人权。进一步完善律师介入刑事诉讼相关程序，保障律师会见权、阅卷权、调查取证权、申请变更强制措施权、辩护权，增强控辩对抗程度。认真执行“庭前会议”新规，法院、检察院、当事人和辩护人、诉讼代理人等多方会谈，为顺利庭审做好准备。建立死刑复核案件申诉受理、备案、审查和办理制度，探索有效开展死刑复核监督措施。监督社区矫正工作，加强特殊人群帮教，预防再犯罪。在检察系统，明确界定上下级检察官的领导、指导和监督关系。进一步完善检察为民制度，贯彻落实党的群众路线，问政于民，问需于民，问计于民，正确对待群众诉求，维护群众合法权益，依靠群众推动检察事业科学发展。

（三）完善内外监督，预防检察腐败

检察权依法独立公正行使，必须通过内部自我约束和外部监督实现。内部而言，要规范司法办案流程，保证办案环节符合程序性规定，体现效率和效益。重视建立健全犯罪嫌疑人、被告人、被害人以及其它当事人权利义务告知制度，控告申诉案件首办责任制度，举报保护奖励制度，处理集体访、告急访和上访老户问题制度等，维护当事人合法权益。加强党风廉政建设，严格教育、管理、监督检察人员。按照“收支两条线”规定，将涉案款项一律上交财政，不得私设小金库。对外而言，建立健全重大事项和大要案件向党委请示和向人大报告、备案制度，人大代表和政协委员联络制度，同侦查、审判、执行等机关定期联系制度，列席审委会制度，庭前会议制度，保障律师依法执业制度，人民陪审员、人民监督员制度，纪律作风监督制度，确保执法办案得到正确领导、有效监督和大力支持。鼓励公众监督，对涉及检察人员的控告检举，认真受理和查处，及时答复举报人。加强检察机关同新闻媒体的沟通交流，从传递正能量角度做好宣传报道，也要充分尊重媒体负面监督权，及时改正问题和不足。

（四）加强检务保障，增强检察能力

一要健全经费保障制度。二要完善教育培训制度。三要建立符合职业特点的检察人员管理制度。四要推行检察官遴选制度。五要建立晋级分配制度。六要落实检察人员权益保护制度。从法律上为检察人员提供以下保障：（1）确保检察人员在没有不合理承担民事、刑事或其它责任的情况下履行其专业职责；（2）在检察人员及其家属的人身、财产安全因履职而受到威胁时，有关机关应当为他们提供安全保护；（3）为检察人员提供良好的工作条件；（4）保障检察人员立功受奖、休假就医、辞职退休、控告申诉等权利。

（五）完善检务公开，提高检察公信力

法谚云，“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式得到实现”。按照依法、全面、及时、便民原则，继续深化检务公开，更新补充内容，创新公开形式。要保持面向大众的常态化检务公开形式，如专栏、挂图、小册子、新闻媒介、网络平台、热线电话、听证会、宣传日、开放日、新闻发布会等。同时要创新检务公开的新形式，可赋予当事人申请检察信息公开权，设立信息查询点，增强透明度。推行不立案、不逮捕、不起诉、不抗诉等释法说理制度，让当事人理解、服从法律的公正处理决定。强化乡镇检察室工作，面向基层群众宣传检察职能，维护合法权益。广泛实行人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与法律监督的渠道。组织好检察长接待日、检察开放日等活动，破除司法神秘感，让群众了解、理解检察机关执法办案工作，从而支持依法独立公正行使检察权。对检察人员严重违反检务公开规定，不履行告知义务而影响诉讼权利行使的，追究责任，予以党纪政纪处理。

注释：

[1][德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1982年版。

[2][意]切萨雷·贝卡里亚：《犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版。

[3]同[2]。