完善城管执法制度设计的思考

钱振荣

导读：在今年“两会”期间，习总书记在参加上海代表团审议时指出，社会治理的重心必须落实到城乡社区，要聚焦群众反映强烈的突出问题，狠抓城市管理顽症治理。而城市顽症治理需要通过行政、法律、经济、社会、教育的综合手段，才能实现城市管理的规范化、精细化、法制化、民本化。从全国各地城管执法暴露出的问题来看，根本上还是要从制度设计上去思考。

自1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以后，按照第16条的规定，国务院法制办从解决执法队伍膨胀、多头执法、提高执法效率出发，把城市管理领域多个部门的部分行政处罚权归并到一个行政部门，推行城市管理相对集中行政处罚权（俗称城管综合执法）工作。从1997年北京宣武区诞生第一个城管执法部门到如今，城管执法暴露的问题很多，屡屡成为社会议论的焦点、舆论关注的重点。前阶段笔者参加了国务院法制办举办的城管执法立法调研座谈会，基于在城管执法工作中的亲身实践，从宏观层面理性分析这一制度设计的局限性，并从完善的角度作了一些探索思考。

一、城管执法的局限性分析

（一）管理体制不顺，城管执法缺乏系统性

自国务院法制办推行相对集中行政处罚权工作以后，全国各地城市人民政府相继成立城管执法部门，但国务院和省级人民政府都没有对应的城管执法行政主管部门，地级市和县级市城管部门也没有形成指导与被指导关系，从而没有形成自上而下的、成体系的城管执法行政管理系统。由此导致城管执法人员身份、性质不明确，机构名称、设置不统一，职能不一致；城管执法人员的配备没有统一标准，随着处罚权不断扩大，力量相对不足，执法人员疲于奔命，导致队伍中畏难情绪、厌战情绪滋长；城管执法人员缺乏系统的理论指导、专业指导和技能培训，我国大专院校也鲜有设置符合当前城管执法实际的专业，没有城管执法的专门教材，个体执法往往不规范。近年来社会舆论所诟病的、媒体反复炒作的城管执法问题，很大程度上都是由这个原因造成的。

（二）法律授权不足，城管执法缺乏强制性

首先，由于缺乏统一的、权威的、专门的法律支撑，城管执法依据来自原管理部门的法律法规，被称为借法执法，因此执法的合法性屡受争议。其次，在各城市管理行政法规中抽出几项，行使部分处罚权，造成碎片化，缺乏整体性，出现管理问题以后，部门之间往往推诿扯皮。第三，在城市管理行政法规立法中，授权的处罚种类少，直接导致城管处罚往往只有罚款且数额小，没有吊销证照、没收、停业整顿等处罚种类，因此处罚缺乏威慑力。第四，城管执法只有对物的处置权，对人没有办法。因此执法效果不理想，执法缺乏强制性。近年全国各地城管执法中出现的所谓眼神执法、围观执法、鲜花执法等怪象，根本原因就在于法律授权不足。

（三）行政授权不足，城管执法缺乏权威性

从行政管理有效性的角度来说，行政部门要有充分的行政权力，并且正确运用权力，才能取得管理成效。从行政权力一致性的角度来说，行政审批、行政监管、行政强制、行政处罚等权力在一个部门，执法管理才能保证系统性、整体性和一致性。但从相对集中行政处罚权的实际操作来看，城管部门只有处罚权，对应的行政审批权、行政监管权仍在原来的部门，而且往往出现只审批不监管的现象，罚管分离的结果是以罚代管。由于城管部门的行政资源和行政权力十分有限，权责不统一，对问题的源头无法管控，因此出现堵又堵不住，疏又疏不了的局面。

二、完善城管执法制度设计的思考

随着城镇化进程的加快，城市人口的占比越来越大，城市规模越来越大，城市要素越来越多，人口流动性越来越强，因此，城市管理越来越复杂，任务越来越繁重，成为各方关注的热点和社会治理的难点。在新的发展阶段，中央把城市管理摆上了前所未有的重要位置，党的十八届三中全会提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”的要求。习近平总书记在中央城镇化工作会议上部署了六个方面的重点任务，其中一项就是城市管理；在今年“两会”期间参加上海代表团审议时，习总书记指出，社会治理的重心必须落实到城乡社区，要聚焦群众反映强烈的突出问题，狠抓城市管理顽症治理。而城市顽症治理需要通过行政、法律、经济、社会、教育的综合手段，才能实现城市管理的规范化、精细化、法制化、民本化。从全国各地城管执法暴露出的问题来看，根本上还是要从制度设计上去思考。

（一）应建立自上而下的行政体系

从国情和行政体制来说，我国各级行政管理部门，一方面作为地方各级人民政府的职能部门，但同时又有上级主管部门。因此，从顶层设计的角度，国务院和省级人民政府应当明确城管执法的行政主管部门。同时，城管执法部门作为城市人民政府的组成部门，按照“条块结合，以块为主”的原则，建立自上而下的城管执法行政体系。在建立体系的基础上，编写教材，大力加强队伍建设，加强对各级城管执法人员的理论指导、专业指导和技能培训，切实解决服务不到位、管理不得法、执法不规范的问题。

（二）应从国家层面进行立法

解决城市管理难题顽症，应注重运用法治思维和法治方式，城管该执什么法、不该执什么法，应由法律来明确，这既是行业规范，也是执法保障。从贯彻落实十八届三中全会精神的角度来看，只有从国家层面进行顶层设计制订有关城管的“当家法”，城管做事才能有规矩，执法才能有权威。国家立法应明确城管执法机构名称、编制、人员性质、权利义务、职责以及着装规范、执法规范、行为规范、装备规范等，真正做到依法行政、程序正当、高效便民、权责统一。尤其在合理界定城管执法范围时，应以城市市容和环境卫生执法为核心；从城管执法的特点来看，为了便于操作，对那些专业性、技术性较强的执法工作不宜归到城管部门。

（三）应将行政审批与行政处罚统一集中授权

为切实解决城市管理难题，全面改善城市环境，提高新型城镇化质量，着力提升城市管理水平，应该把城市综合管理和综合执法作为创新社会治理的重要组成部分。国家应在立法之时按照城管职责范围，将相应的行政审批权、行政监管权、行政强制权、行政处罚权统一集中授权到城管部门。目前，全国各地不少城市已经在探索实践，将城市管理与城管执法的相关授权合并在一起，从而着力解决罚管分离、以罚代管的问题。从16年来的实践可以看出，谈城管执法，不能就执法而论执法，而是要把公共服务、城市管理和城市管理行政执法融为一体，从全局性、系统性、整体性的角度，去思考如何着力解决城管执法的局限性和不完善之处。

责任编辑：王 缙endprint