“系统—生活”视角中的基层自治问题

熊万胜

导读：在中国，“治道”和“治术”须臾不能离，“治道”是在理论、政策和经验相互融合的过程中逐步被建构出来的产物。根据上海地区基层自治的政策和实践的实际，梳理有关理论，借助“系统—生活”视角，可以析出三个层次的自治内容，并推进在街镇社区管理中强调要更加重视系统与生活之间的联接过程。要将这个联接问题作为理解基层自治的重要线索，且纳入基层自治实践的重要内容。

治理一个超大型的城市，难点在基层。基层的治理需要发展基层自治，这是上下的共识，问题是要发展怎样的基层自治，以及如何发展基层自治。治理问题看似微观具体，似乎只是一个“治术”的问题，但是在中国的“行政吸纳政治”的大框架里，“治术”须臾离不了“治道”，否则“治术”就会僭越成“治道”，国家治理也就沦为公务员的技艺。当代基层自治到底应该沿着何种“治道”前进？这需要结合具体实际，援引有关理论，梳理相关政策，大胆假设，小心推演。

一、“系统—生活”的视角

本文采用“系统—生活”视角来分析基层自治的内涵和外延，继而将之运用于理解上海基层自治的实践，提出需要注意的若干问题。所谓“系统—生活”的视角不是笔者的首创，它来自对李友梅的“制度—生活”视角[1]的一个改造。“制度—生活”的视角强调制度不可能彻底规制主体，主体的自主性不可消灭，主体总是会与制度周旋，这种周旋就构成了生活。这里的生活与我们日常所说的生活有所不同，日常所说的生活就是个人或家庭的过日子，但在事实上，不仅仅是个人或家庭的过日子，任何一个主体都会过自己的日子，都有自己的生活。本质上，所有的生活都需要与周围的规制性力量进行周旋，因此，个人或家庭的过日子只是生活的一个特例。笔者这里略作改动的是用“系统”一词替代了“制度”，之所以如此，是因为制度这个说法比较抽象，系统比较具体。而且，规制主体的力量不只是制度，也可以是其他任何具有规制能力的主体或设置其间的多种多样的相互关系。

“系统—生活”视角也延续了“制度—生活”视角对于“国家—社会”视角的批判，它与“国家—社会”视角之间有多个方面的不同：

第一，这里的系统不等于国家。所谓系统在其完整的意义上不能被看成任何具体的结构，因为制约主体的力量是多元多层次的，而且变动不拘，同时，生活在其完整的意义上不能化约成某种具体的场域，因为它是无处不在的相互关系。

随着社会分化的发展，我们对于系统的狭义内涵逐渐达成了一种共识，它指的是无法用个体的人之间的互动来解释的结构性力量。尤其是这样一些结构性力量：政治系统中的政党与军队，行政系统中的政府机构，经济系统中的市场体系，技术与基础设施系统中的信息化、交通、水电煤等系统，人们通常观念中的国家也只是系统的一个局部，而且是越来越不独立的一个部分。如果系统可以这样狭义地理解的话，生活也可以狭义地理解成是依靠人际互动的意义赋予构成的生活世界。系统高度结构化，内部存在多个层次，它无法在逻辑上还原成主体的互动，其中的行动的意义很难理解；生活也可以有结构，但这些结构是非科层性的，其中的行动的意义是可理解的。在这种狭义的理解中，“系统—生活”的关系可以简化成哈贝马斯的“系统—生活”世界[2]的关系，但无法进一步简化到“国家—社会”的关系。

第二，这个视角内涵了一种时间观念，以社会系统不断的复杂化和日益脱离大众的理解能力为理论的前提，进而探讨系统与大众生活之间的对立统一关系。相比而言，“国家—社会”视角突出了一个相对静态的结构，这显然已经不能适应今天的社会现实。

在一个人口较少、生产力不发达的简单社会中，无法被人际互动所解释的结构主要是来自被神秘化的控制力量，它体现为宗教以及和宗教绑定在一起的公共权力。在日趋祛魅的今天，看似所有的结构性力量都应该可以被人的意志所解释，但是相反，随着社会系统的分化，整个社会系统以其复杂性和不确定性逐渐地超出了人的理解能力。系统的不可理解性和不可理解的系统一起在这个世俗的社会中繁荣起来：既是世俗的，也是不可理解的；越是世俗的，越是不可理解。这种繁荣不是在生活之外发展出来的，实际上我们都参与了这种繁荣。从这个意义上，所谓的系统指的就是同一个社会中的难以被大众理解的方面，而生活无非就是可以理解的方面。只不过有一些结构更加不容易被理解，构成了多数人的认知领域中的一个个黑箱式的交集，所以我们才可以如上界定出所谓狭义的系统结构。随着社会系统的进一步分化，这些黑箱式的交集将会越来越深广。

这其中，政治与行政系统的复杂性会率先得到发展。随着社会系统在整体上越来越复杂，作为社会系统的神经中枢，必然会越来越发达。全球国际竞争要求这种系统不断提高效率，迫使它趋向全国一体化，趋向高度集权。在中国这样的大国，地方之间的竞争也增加了地方一体化的压力。政治和行政系统必须归纳群众的需求，越来越多的时候，它还要引导群众的需求，执政党和政府甚至要走到公众的需求的前面去。就好像电信设备制造商在制造商品的同时，也启发了消费者的需求。政府对于社会系统的架构作用越来越强，也由于自身的复杂性越来越让大众感到无法理解和不可亲近。

第三，这个视角强调生活与系统的对立统一关系，并且认为系统占据了主导。社会系统分化的过程，部分地源于主体互动关系的结构化，这种结构化既形成新的结构，也在同时生成结构之间的新的互动关系，因此，系统不可能消灭生活。从系统自身演化的角度来看，这个过程是价值中立的。但这是一个人的系统，从人的价值观来看，这也是一个非人格化力量的发展过程，人性的力量越来越黯淡无光。

如果我们在比较狭义的意义上把系统理解成一种结构，把生活理解成一种场域，就需要在系统钳制生活的可能图景下，讨论双方的相互存在，尤其是紧张关系。“国家—社会”视角内在假定了社会与国家融合的可能性，甚至对于国家的消亡持有一种谨慎的乐观，这在黑格尔主义的框架里尤为明显，但是“系统—生活”却对于这种融合抱有一种低调的悲观。因此，系统与生活的关系中，最值得重视的未来图景不是融合，而是可理解的联接。既然理解系统不再可能，那么我们至少要把与系统的联接变得可以理解。endprint

二、三个层次的基层自治

（一）系统层面的自治

当把“系统—生活”视角在操作上分离成系统层面和生活层面之后，系统层面的思考指的是从系统整体出发的思考，而生活层面指的是从行动主体出发的思考。在系统的诸多具体形式中，政治、行政、经济、技术和基础设施等都与自治有关，只是政治系统和行政系统与自治的关联更大一些，可以当做讨论的主要线索。

权力在不同层次之间的分割和搭配是任何组织正常运行的基本条件，但到了最基层，治理对象不再是下属，而是民众。基层的公共权力主持者无法像命令下属一样命令民众，必须尊重民众的自主性，这种尊重反过来倒逼上级公共权力组织主持者必须尊重基层组织的自主性。每一个层次都有自己的自主性，但是基层的自主性尤其难以压制。即使在传统的专制体制下，治民与治官的差异也是颇受重视的，因此，地方/基层自治中最先发展起来的一定是基层自治。

随着中国进入现代社会，整个社会系统暴露在与周边国家乃至世界列强的竞争关系中，全球化竞争成为中国社会系统演化的重要力量，这迫使最高决策层用一种更加整体性的思维来考虑权力与责任在不同层次间的分配。这种整体性的思维对地方/基层自主性的尊重被理性化或者制度化了，它不再是传统社会中无可奈何的“天高皇帝远”或者暗自侥幸的“帝力与我何有哉”。自晚清以来就开始照搬西方的地方自治原则来重新规划不同层次之间的关系，但对今天的政体来说，最为切近的是毛泽东在《论十大关系》中对中央和地方关系的阐述：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”不只是中央和地方之间有两个积极性，在每一层次的上下级政府之间的关系中，都要讲两个积极性。对于基层自主性的肯定在人民公社体制下得到了最切实的制度化，这是在付出了千万人的生命代价后才获得的。

地方/基层的自治可以理解成是地方/基层自主性的高度理性化或者制度化的结果。在当代中国，对于地方/基层的自主性的尊重也有一定程度的制度化，比如体现在财政制度上。建国以来，国家始终能够尊重地方/基层自行汲取财政资源的能力，各级地方和基层组织通过财权转换成事权，从而扩大了自主能动性。财政体制从包干制向分税制的发展，进一步将中央与地方之间的财政关系制度化了。但这样的制度化还不能说成是地方自治。对自主性的尊重如果能够高度地制度化，并且上升到宪政体制的层面，用法律条文固定下来，那么自主就升级成自治，形成地方或基层自治的体制。

从“系统—生活”视角对自治的理解有助于摒弃一种实际存在的伪理性化或伪制度化思维模式。在这种流行的思维模式里，把制度化理解成“加强管理”，理解成是上级制定规则来“规范”下级的自行其是。这种思路之所以是错误的，不仅仅因为这种单方面的规制只是“人治”的变体，远不是“法治”，而且更为根本地说，下级的自主性是不可能被消除的，任何试图否定这种自主性的努力都将失败，所以这种制度化只是表面的，暂时的。在法治的意义上谈上下级关系的制度化，上下各层次的权力与责任都必须同时得到合理规定，而且获得法律效力。在当前中国，地方/基层自治首先要放权，扩大地方/基层的权力。当前基层的责任大于权力的情况很严重，对基层干部造成了很大的困扰，影响了国家治理的效果。同时，上下级之间的事权与财权也必须协调。当前，事权在下过多，财权在上过多，地方/基层就不得不耗费巨大精力来跑项目，由此形成的条条专政也不可能消除地方/基层自主性的营造能力，只是迫使地方/基层使用非正规的手段来应对上级的标准。

这里强调自治与法治的关联，继而强调法治与系统效率之间的关系，但并不否定民主的意义，自治只要不是封建自治，就必须民主地参与。当前的民主集中制的框架符合中国国情，但随着时代的变化，应该重新理顺民主和集中的关系，进一步扩大民主。

（二）生活层面的基层自治

在生活层面上要探讨各个行动主体与规制力量之间的互动关系，这个互动关系可以在逻辑上区分为两个简化的层面：在无所不在的规制下，有关主体之间的互动关系；狭义的生活与狭义的系统之间的关联。这里首先讨论第一个层面的互动关系。因为是要讨论基层自治，这里的生活基本上就等于是大众的日常生活。那么，这里的主体主要是个人或家庭，以及直接服务于个人或家庭的社会经济组织。

从大众的日常生活角度来理解自治，所谓的自治也就是个体用协作的方式来满足自己的需要。在日常生活中，总有些需要必须在他人的协作下实现，这种协作可以是自发自愿发生的，如果这种自发自愿的协作存在受其他权力或势力的干扰的可能，同时，这种协作诉求在国家法律框架里或者人类文明的一般标准中被视为正当，那么，这种自发自愿协作的诉求就可以被视为一种“权利”，也就是自治的权利。因此，从生活层面来审视，自治有一个从个体的“需要”到公共性的“权利”的逻辑演绎过程。

民众需要的是自我管理和自我服务，这个功能所对应的结构主要有两种情况，一种是集成性的，一种是专门性的。这种结构可以是一个集成多种功能的公共组织，比如一种社区共同体。社区共同体一般都被高度地国家化了，但越是在基层，国家化的程度越低。这种结构也可以是功能比较专门的人际联合，比如一个企业家协会、一个业主委员会或者一支文体团队等。所谓集成性和专门性的区分是相对的，一个组织的功能是可以变化的。随着人的需求和价值观趋于多元化和个性化，随着个体的经济实力和文化素质不断提高，在集成性的公共组织之外，自然会发展出各种自我管理和自我服务的专门性的组织来。可以相信，专门性组织将会越来越繁荣，会成为我们研究自治问题的主要对象。

专门性的人际联合与集成性的公共组织之间有一种辩证关系：既相容也竞争。由于集成性的公共组织已经被高度国家化了，这种竞争就体现成政府和非政府力量之间的竞争，结果导致了政府对非政府组织的防范。竞争性体现在：有些服务是两种组织都可以提供的，而且专门性的组织存在自发联合形成新的准公共权力的可能。存在功能上的重叠并不是两类组织产生竞争的根源，根源在于每一类组织都希望整合与团结自己的成员，为此一定要分出你我。到底是竞争性多一些，还是互补性多一些，有一个基本的变量来调节，这就是市场化。随着市场经济的发展，人的需求越来越多样化，人与人之间稳定的联接会变得困难起来，于是就要发生人们常说的“从共同体到社会”的转型。为什么这个转型就使得两种组织的相容性增加呢？因为在这样的转型过程中，人们越来越不愿意被紧密地捆绑在一起。比如，在从计划向市场的转轨中，那种集成了一个人一生几乎所有基本需求的单位制已经瓦解了。继而，在从静态社会向大流动社会的转轨中，那种地方性的共同体也迅速瓦解。不管是专门性的组织还是集成性的组织，如果这两种组织都严格地限制自己的功能，就事论事，甚至一事一议地组织人们，那么，这样的组织也就只能是人的工具，而不再是压制人的力量。无论它以何种形式出现，都不妨碍人的自由，而只是会增加人的自由。这个时候，组织内部的整合变得不像以前那么重要——当然不能说毫不重要。组织的成员不会很在乎自己参与的某个组织的存亡，有作用就发挥，没作用就休眠或者消失。如果组织负责人刻意地想要表达自己的存在感，反而得不到组织成员的支持，如此，组织间的争斗也难以发生。endprint

总之，这两种组织的相容性增加，不是因为某一方战胜了另一方，而是双方同时被“去势”，同时从控制人的组织发展成更加尊重成员个性的组织。统一的强有力的文化规范的弱化，这不仅是一个十分现实的宏观现象，也无所不在地体现在所有的微观组织中。中国社会的这种变化在人类社会中不是孤立的。经济的、行政的和技术的系统不断集权化和系统化，同时，人与人之间充满了松散的、丰富的联合关系，当代著名思想家乌尔里希·贝克所著的《个体化》一书所描述的社会大概就是这样的结构。[3]可以预见的是，传统的紧密型的组织将逐渐地失去原有的感召力（只有信仰组织可能例外），不论它是集成性的还是专门性的。

在“系统—生活”的视角下，政府部门对于非政府组织的防范可以更加精细一些，可以减少疑忌姿态，这种疑忌可能只是某些部门为了宣示自己的存在而夸大的结果。同时，主张发展非政府组织的一方，也无需假定非政府组织的发展将会融化公共权力中的理性化铁笼。非政府组织的发展和政府系统的复杂化是同一个过程的两个方面，都是社会系统分化的产物，它们会同步发展，问题是它们之间如何沟通。

（三）创造令民众满意的联接

正如前面所说，既然理解系统已经不再可能，我们至少要把与系统的联接变得好理解一些，令人满意一些。随着社会系统的分化，系统性力量与生活世界之间的沟通就成为越来越严重的问题。这不仅仅是大众的需求，也是系统性力量自我维持的需要。就像一个蘑菇房，随着蘑菇越长越大，蘑菇十分依赖的空气和水汽的流动也受到阻碍，必须想办法疏通气流。人们很容易将联接问题误解成是一个民主体制的问题，认为如果建立了代议制民主体制，实行竞争式选举，依法治国，那么，联接问题就自动解决了。这个想法无疑是把问题简单化了，因为随着社会系统的复杂化，即使是专职议员也未必就能理解自己所表决事项的详细内涵。用民主程序来替代联接问题，往往是因为所讨论的问题本身具有可理解性，它在技术上具有简单性。究竟哪些联接问题可以用民主程序来解决，哪些又不能够，如果不能够又要怎么解决，这些问题都是这个时代不得不面对的难题。

联接问题既涉及到决策环节中的广泛沟通，也涉及到执行过程中的深度沟通；既涉及到体制的问题，也涉及到社会组织的网络问题，还涉及到复杂的技术问题，等等。这个问题是世界性的，实际上，今天民主理论的热点议题有很多都属于联接机制的问题。比如说善治、参与式民主、协商民主等，都是在既定框架中，探索怎么改进系统与民众的互动。从这个视角里来看，今天我们强调群众路线，就是希望上上下下来搞好这个联接问题，它不只是中国特色的，也内涵了丰富的一般经验。改进联接机制在中国尤为重要。中国的政府部门条线众多而且层次很多，系统的不可理解性尤其严重。作为系统运行过程的决策过程，对于公众来说，很不透明；作为系统输出的决策结果，很难理解。执行过程更加直接的是一个联接问题，但执行过程中政策相互交织，甚至冲突；执行方式富有人治色彩，往往不能严格按规定和程序办事，甚至执行过程很粗暴。问题累积下来，就表现为党群、干群关系上相互缺乏信任，联系不紧密。这样的问题都可以理解成是一个联接的问题。

今天我们强调群众路线，是要求凡是需要和群众商量的地方都要和群众商量，还不能说沟通一次就结束了，还要不断地作出调整。群众路线的政策过程涵盖了决策和执行的所有流程。一般认为，在中央集权体制下，主体与政治或行政系统的联接，越是到基层，越是体现在执行环节中。但是，更加合理的群众路线，不只是机械的执行，也要收集群众的意见，帮助决策层作出方案的调整。只有这样的执行，才可能让群众满意。群众路线还强调一定要有更加紧密的干群关系，把系统与生活的联接体现在干群之间的良好的人格化联系上，这对基层自治尤其具有现实意义。

三、对上海基层自治的启示

（一）理顺各层次和各条线的关系

要讨论基层自治问题，必须放在政治或行政系统的整体中来谈，要有整体的眼光，把进行顶层设计的可能性放进来。权力和责任在不同层次和不同条线之间必然有切割，在切割中出现自治的可能。在国内，目前普遍存在的问题是，这种切割不够合理，不够明晰，那么，自治也就无法坐实。

很多所谓的地方、行业或基层的自治能力往往是依赖于管理层次或者管理幅度或者管理范围超出了合理的范围，属于一种上级鞭长莫及才偶然形成的自由裁量权。还有的时候是由于权力与责任之间的关系不协调，在解决问题的时候，把责任加给基层，至于基层是怎么完成的，就任其“自治”了。上海的情况有所不同，行政集权的能力更强大。上海的面积只有6600多平方公里，行政层级比外省少一级，财政实力强大，客观上具有更加强大的行政集权的能力。各个市级条线都纷纷要在最基层坐实自己的腿，各条线里面的各部门都希望在最基层至少有一本自己的专属台账，导致一个居委会一年甚至要做80多本台账，提交近200张报表。这表明了各个部门之间的信息沟通工作做得很不够，相互之间的整合很不够，浪费了基层大量的人力物力。对比之下，在中部地区的居委会，一般不会超过10本台账。这个差距又从哪里来的呢？这说明上海的各个条线向基层伸手伸脚太方便。

上海的基层自治不可能是“任其自治”的所谓自治，而应该是高度理性化和制度化的结果。上海不能允许各个条线自由膨胀，随意伸手伸脚，必须把各个层级、部门之间的协调工作做得更精细些，将不同层级、部门间的权力与责任、财权与事权都作出更加合理、系统、精细的安排，把各层次、各条线的关系尽力理顺，做到拎得起、合得来。这与上海的行政传统和文化传统相一致，与上海地区的干部素质和政策研究能力也能匹配。可能有人会说，部门之间的关系根子还在中央各部委，这是事实。但是，具体到了街镇或村居层面，这个协调工作，地方应该负首要责任。比如我们在上海街头看到很多穿制服的人，街头秩序的维护已经形成资金、技术和人力的三个密集型的复合，这不能都说成是国家的上层体制有问题。

（二）投入更多的精力来改善“联接”endprint

联接的意义，在理论界和政府部门一度被广泛地忽略了。在理论界，要么很重视系统的不同层次之间的关系，要么很重视民主体制问题，要么很重视群众的自发自愿联合，却找不到合适的理论视角来发掘联接机制对于自治的意义。政府部门越来越重视这个问题，但仍不够。政府集中了大量的资源在自己手上，然后采取复杂的标准分配出去。这种社会治理的思路，本质上是一种重建共同体或者准单位制的积习，是试图把政府变成一种集成性的公共组织，通过不同功能的交叉增强，增加大家对于政府的依赖。但是，如果群众不能理解这个资源分配的过程，依赖就很难转为信赖。

政府或部门努力地吸引更多的社会力量来依附自己，这也是群众工作的一个方面，而且很努力，很辛苦，但这种努力其实还是以政府或者部门为中心的。如果这种做法背后还有部门利益在驱动，那等于是人为地强化了系统，反而造成了群众的理解困难。而联接工作需要真正以群众为中心，放下自己，下放权力，放低身段，这无疑是一场心灵革命。

实现系统与生活在基层的通畅联接，首先要让群众透明地了解政策和基层组织的工作。今天的群众和以往有一点不同，他们是越来越关心政策了。在改革初期，一度有一种看法，说是改革之后，干部就靠边站了，这些年来，已经很少有人这样评价，人们感到干部的权威在增加，因为经过他们执行的政策越来越多，尤其是事关民生的政策愈来愈多。政府也很重视向群众解释政策，通过各种媒体传播，但在实际上还是差了“最后一公里”。在奉贤区调研时，有一个村的班子很努力地做了很多的事情，2009年选举时大家的支持率却只有70%多。通过征求老同志的意见，班子发现尽管做了很多事，群众却不了解，而且做得越多，群众的猜疑还越多。在总结经验教训之后，班子努力改进了工作方式，加强了和群众的沟通，2012年选举时，原本支持率最低的委员得票也超过了95%。我们可以这样说，对于基层群众来说，政策沟通要走完最后一公里，不能单单靠文字，还得靠腿和嘴。

其次，一定要扩大民主参与。能够由群众自己决定的，就要让群众自己决定。比如农村低保，原来是基层干部决定的自由度比较大，引出了很多的问题。现在的解决办法不是扩大民主，而是将标准更加细化，符合的都有，不符合的就没有。将一个基层民主的问题变成了一个技术问题，看似更规范了，但是对于群众来说，两个看似差不多的人，一个人得到了，一个人没有得到，到底是为什么？如果没有人解释，就会形成误会或者怨言。这里就存在两种联接机制的竞争，到底是在民主决策的同时完成联接，还是取消民主决策，然后再做沟通工作？哪一种效果更好？这是需要辨析的。

再次，一定要努力让群众更多地接触干部。人格化的接触具有任何制度安排或者文本沟通所不具有的效果，群众不熟悉干部，对政府的信任也就难以建立。基层的同志已经想了很多的办法，这里略微提三点：合理设定基层社区的规模；创造机会让群众自发组织；创造机会和群众一起开会。要善于和群众开会，敢于和群众开会，想办法把共产党的这个传统手艺捡起来。

（三）协调自治组织的行政管理任务和自治事务之间的关系

基层组织的主要精力用在应付上级交办的事宜，用在和上级部门打交道，这在全国都很普遍。用前面的理论框架来解释，这是系统钳制了生活。这种情况引起了广泛的焦虑。焦虑什么呢？这种焦虑出自我们的制度内在的矛盾，一方面很集权，越到基层对于集权的弊端体会越深；另一方面又很看重密切联系群众，尤其是人格化的联系。可是迄今为止，我们看到的情况是鱼和熊掌难以兼得，有限的时间要么用来联系上级，要么用来联系群众。连最基层的干部都没时间联系群众，这肯定要被看成是一个严重的问题。

在这种张力下，出现了很多的基层治理创新，试图理顺自治组织的行政管理事务和自治事务之间的关系，但是有一些创新的方向值得商榷，因为这些创新可能反而不利于改善联接。比如“政社分开”模式，开出事务清单，分出哪些是上级交办的，哪些是本级内部事务，定期订立上下级的合同，不随意调配基层的人力物力；比如“居站”分设模式，将居委会的社工站或管理站与居委会分开设置，让居委会专门负责自治事务，等等。但是在实际的运行中，我们发现行政管理事务和自治事务之间很难厘清界限，而让居委会专门负责自治事务，又导致了居委会的边缘化。

笔者认为，良好运转的基层自治组织需要有四要素：有效借重国家权威、适度规模、丰富的人际联接，以及足够的财力支持。其中第四个要素在后面展开，这里讨论前三个要素。

第一，继续保持目前村居组织兼顾两种事务的习惯，减少村居组织的行政管理事务压力。从重视系统与生活联接机制的角度来看，还是应该尽力保持系统与生活的有效联接，让两方面相互借重。如果行政管理事务不能借助自治事务来推行，那么，行政事务的政治内涵就不容易得到体现；反过来，不借助国家权威的能量，居民的自治事务也缺乏号召力。即便是唱歌跳舞的大妈，也会看重政府是否待见。尤其是自治组织一般都没有执法权，必须借助国家权威来排除工作中的一些障碍。现在的问题一方面固然有系统对于生活的钳制，另一方面是系统脱离生活。后者要更为基本。系统对生活的钳制，包含了系统按照自己的方式联接生活的方式，这种联接是不自觉的，因此没有得到改善。如果我们能够自觉地重视联接问题，那么就有可能将这种不自觉的联接改造成自觉的联接，使之更加人性化更加符合群众习惯。我们不能因为要否定这种联接的不自觉，把联接的意义也一起否定掉。

进一步地，应该在街镇社区管理中心和村居之间进行权责划分，减少村居组织的行政管理事务。尤其是，各种报表和台账占用村居干部大量时间，这些应该受到控制。关键是限制各条线直接进社区，改变鼓励条线进社区的做法，将条线进社区限制在街镇层次。

第二，合理设定村居委会的人口和空间规模。干群之间的联系完全依靠制度化的会议等机制来建立，肯定会有很高的成本，而且不够好，只有在较小的规模里，才能形成更多的随机的交流。规模小了，无论是上级的还是本级的事务都会减少，也给基层干部减少了负担。基层组织的适度规模问题是一个大问题。在人民公社时期，为了确定基本核算单位，整个民族付出了巨大代价。今天，我们重视社会治理，那么也应该拿出精力来探讨“基本治理单位”的适度规模问题。endprint

第三，重视发展群众之间的自发自愿联合。无论是唱歌跳舞的文体组织，还是求索不可知事物的信仰组织，还是各种传统的或者新兴的人格化联系，都参与到基层自治的过程中。要看到，这些组织本身也在发生变化，它和国家政权组织之间发生竞争的能量已经大为弱化了。尤为值得一提的是各种传统的民间信仰。在几乎所有的发达国家，维持信仰组织的运转是最基层组织的自治事务中很突出的一个内容，中国的传统社会也不例外。在提倡文化自觉的今天，上海是否可以走在全国的前列，更加正视民间信仰组织的发展，这是值得探讨的。还有一个问题是，在上海地区存在政府下派村居支部书记，并且让书记主任一肩挑的做法，这个时候书记主任可能不是本村居民，也不是本村居民选举产生。对于这种做法是否有利于基层自治，是应该认真反思的。

（四）理顺集体收入和自治组织公共收入之间的关系

没有对经济资源的自主调配，自治将流于空谈。财力的背后与财权相连，财权的背后与事权相连。理顺收入，有助于理顺农民集体和居民政府（包括村居自治组织）的事权，进一步地，有助于形成新型的党组织、政府和集体的关系。

在农村地区，随着本地户籍人口迁移出去，出现人户分离，而外地户籍人口导入，农民集体和居民政府（包括村居自治组织）之间的利益差异就会凸显出来。随着户籍制度改革，将要取消农业人口和非农业人口的户籍差异，可是农业人口和非农业人口在农村的利益是不同的。本来农业户籍本身是获得集体财产权和土地收益权的一种资格，现在要取消这个户籍类型，那么他们的利益如何确认，就成了一个问题。已经分到户的土地权益还是比较明确的，容易模糊的是集体经济组织的收入到底该如何使用。现在，集体经济组织的收入由基层组织当做公共收入来使用，而且基层组织还是比较依赖这份收入的。

就村这一级来说，上级对于村级自治组织的财政转移支付力度逐渐增加，一个村可以获得30万～100万的财政专项转移支付，这种支付已经比较制度化了。比如，金山区对村的转移支付资金由以奖代补、经济薄弱村补贴、专项补助三部分构成，平均每村97万。可是，一个村的支出平均会超过150万，其中的差距还是需要依赖村集体经济的收入。需要厘清的是，上海的村级收入都列入村级集体经济组织的收入名下，包括五个部分：经营收入、发包与上交收入、投资收益、补助收入和其他收入。这里的问题是，没有区分开村级集体经济组织收入和村级自治组织的公共收入。如果要区分，那么，村一级的收入可以分为三类：村级集体经济组织的经营性收入（包括村级集体经济组织的经营收入、土地发包和上交收入、招商引资奖励收入、投资收益等）、上级补助收入（包括财政专项转移支付、薄弱村支持、公益事业以奖代补收入、结对子单位支持等）、其他公共性收入。这里面的关键问题是：村级其他公共收入的范围有哪些？这需要在实践中逐步厘清。

总之，基层自治虽是比较微观的治理问题，但是它不只是一个治理之“术”的问题，涉及社会转型的最深层内涵，出自国家治理体系的最基础层面，必须要有深广的理论视角来观照，才能提出真问题，摆正大方向。

参考文献：

[1]李友梅，黄晓春，张虎祥，等.从弥散到秩序：“制度与生活”视野下的中国社会变迁[M].北京：中国大百科全书出版社，2011.

[2]尤尔根·哈贝马斯.合法化危机[M].上海：上海人民出版社，2000.

[3]乌尔里希·贝克.个体化[M].北京：北京大学出版社，2011.

责任编辑：张 炜endprint