编者按:
本期策划的主题是“城市公共利益视角下的平衡协调与监管机制”,约请了6位专家分别从城市公共服务的均衡、权力运行中的公共利益悖论、公共利益视野下的城市理性诉求、城市基层社会治理的结构性演变等角度论证了当下城市管理中监管与协调的问题,所探讨的体制与机制路径或建立在实践基础上,或建立在理论论证上,具有相当的前瞻性意义。
导读:城市及其公共服务具有分形的特征。我国城市作为一种自组织系统,在长期的规模扩张中,已经陷入公共服务悖论中。因此,城市发展中的协调与有效监管就是公共利益的协调、监管与度的把握,就是城市公民群的控制与公共服务的选择性供给机制的建立,就是城市生态系统的维持与稳定。
在公共行政研究历程中,“欧洲的传统”比美国人伍德罗·威尔逊开启的公共行政学研究更早,笔者曾经论述过。[1]所谓的欧洲传统就是对城市警察问题的研究,可以说,城市警察问题的研究真正意义上是现代公共行政具体问题研究的肇始,也是现代公共行政实证研究的先声。
有学者注意到,到1699年,几乎所有法国城市都设立了警察中将,同时设立了协助警察中将的警察分局局长。1700年以后法国的警察归省监督官和城市警察中将指挥,1791年成立了国民宪兵队并且建立了较复杂的城市警察组织。[2]同样在德国,19世纪以前,警察掌握了国家权力的“除外”权,剩余权全归警察所有。“警察权力代表了内政权力,故在18世纪开始,德国即出版许多关于警察法的书籍。对于警察法的研究可以说是代表了公法学的研究。警察法与公法成为同义词。”[3]这两个事实可以证明,城市中的警察问题最早进入了公共行政学者们的视野,也间接证明了城市管理的重要。
无独有偶,上世纪70年代末,奥斯特罗姆等研究者在建构公共服务的理论框架以及多中心治理理论时,更是把城市管理中的警察问题作为制度基础。在所著的《公共服务的制度建构:都市警察服务的制度结构》中,他们把警察服务当作公共经济的产业,用一整套操作化的多中心理论概念框架,对警察服务进行了细分,并详细阐述了美国大城市地区警察服务的制度结构,展现了新公共管理思潮的实践本质。因此,公共行政及其相关问题的研究自始至终并没有回避城市管理中的各种问题,城市问题的多样性、复杂性也成就了公共行政理论的基石——虽然警察问题仅是一类。
一、城市公共服务悖论与公共利益的被忽视
本世纪以来,中国城市扩展突飞猛进,表现出几个明显的特征:一是传统城市规模不断扩张,大量枢纽地带城市集群崛起,特级超大城市出现;二是中小城市不断扩容,努力打造区域政治、经济、文化中心的地位;三是县级城市在城镇化浪潮中与乡村交融,打造出许多与传统县城功能近似的镇。这些特征背后,隐含的基本事实是无论城市规模、形态如何变迁,大大小小的城市都呈现出分形特征,自相似性十分明显。
分形的概念是美籍数学家芒德勃罗(B.B.Mandelbrot)1967年提出的。虽然分形理论的基本特点是用分数维度的视角和数学方法描述和研究客观事物,但其“部分与整体以某种方式相似”的分形(fractal)理论使我们更能看清楚城市扩展中的复杂性以及公共服务中的困境。我们发现,城市不论级别大小、历史长短、文化是否有差异,在整个扩张的过程中都在做着同样的及其类似的耗损公共财政的傻事——姑且称之为城市公共服务悖论。
是人口增加导致了城市扩张还是城市扩张造成了人口集聚?是增加的公共服务改善了城市人口的生存环境还是城市人口激增造成公共服务的不断短缺?显然,这几个疑问之间互为因果。一个基本的结论是,城市越扩张公共服务水平越需要改善,公共服务水平越改善对人口的吸引力越大,而越多的人口涌进城市,城市越需要扩张并导致公共服务水平越恶化。概言之,城市公共服务越改善越无法满足城市公民公共利益的需求。这就是城市公共服务悖论,也就是我们面临的普遍的城市病症,并且具有自相似性。
统计资料显示,1985~2007年期间,我国城市发展进入快速阶段,累计新设城市390座,合并与撤销城市58座。其中1985~1998年期间城市数量急剧增加,以撤县设市为代表的新城市大量出现,由1985年324座增加到1998年最高的668座。2007年全国共有城市656座,平均人口规模保持持续上升趋势。那么,城市规模扩张是从公共利益的需求出发的吗?探讨城市规模演变的机制时,学者们认为有4种范式的解释比较有影响:(1)传统城市经济学强调经济行为空间集聚和集聚带来负外部性之间的相互作用;(2)产业组织理论强调产业内联系和产品差异化的影响;(3)新经济地理忽略土地市场而强调城市间贸易、固定农业区以及内生的地理偶然性的影响;(4)内生经济增长理论的解释。[4]显然,空间集聚和报酬递增、经济利益的满足与政治的需求成了积极的动力。同时,我国政府地方官员为获得晋升而进行锦标赛式竞争的激励机制;设立新城市或城市升格带来的非农人口的增加将具有人口规模集聚的外部经济效应等因素大大超过了对公共利益因素的考虑。[5]
这是一种关于城市增长的量化分析,也是经济学语言体系下城市扩张因由的解释。而现实层面,这正是主导政府官员思维的核心方面,是导致城市盲目扩张的根本诱因。其思维的单一性导致了城市发展中公共利益被忽视、公共物品提供被搁置,也成了城市发展中最难以解决的公共问题。公共利益的维护是城市发展的内在动因。城市规模变化与结构调整都应该从维护公共利益的基本点出发。然而,在我国城市体系的形成过程中,发挥着影响作用的是行政因素和政治因素,城市设置和调整甚至规模的变迁直接受这些因素左右,而不是城市自身发展的内在因素——公共利益的满足。一个城市和另一个城市公共利益的满足是否相同?一个城市与另一个城市的公共服务是否相同?一个城市的管理主体与另一个城市的管理主体是否相同?在我国目前的状况下,无论规模大小、人口多寡的城市,这些是相同的,问题也是相同的。这就使得公共服务的悖论的存在也是相同的。endprint
事实上,城市因人口规模、公共建筑、城市经济增加带来的知识溢出、空间效益、土地增值、利润攀升等正外部经济效应均被大规模增加的交通拥挤、土地成本上升、城市污染与贫富两极分化、社会群落撕裂、阶层分化等负外部效应超越。1968年,美国学者G·哈丁(Garrett Hardin)在《公地的悲剧》中提出“公地悲剧”概念:假设牧民可免费进入一块公共牧场,那么,牧民们为了追求个人利益,就尽可能增加奶牛数量,结果导致该牧场草场退化并毁灭。哈丁把这种模型扩展到对于人口增长、环境污染、资源退化等问题的解释上。他指出,人性都有向外扩张的欲望,无人保护的公共利益最先受到侵害。我国城市扩张的单一性思维无疑在重复着哈丁的悲剧命题。
笔者认为,城市发展中的公共利益应该包括两个基本层面。第一层面是指公共利益的物质表现形式即公共物品供给,公共利益是公共物品的抽象概括;第二层面是指公共利益的精神表现形式即一种城市认可的价值取向,包括城市精神、文化、形象标识、城市文化符号以及城市具有的基本的公平、正义、民主等宏大主题。有学者将基础设施、健康安全、就业社保、科教文化、环境保护五个方面看成公共服务指标(见表1),事实上这正是城市公共利益维护的基本面,也是城市公共物品提供的基本面。但城市在扩张过程中,基于经济利益考量的“摊大饼”式扩容最失败的就是忽视了对这些利益因素的考虑和深度思考。
城市规划向来标榜自己是公共利益的代表,但“谁代表谁”问题的回答一直是模糊的。政府?城市公民?市场?规划师?到底谁是公共利益的代表者、实现者、完成者?在一系列含混不清的思维中,随之而来的是越来越复杂的利益群体对城市的肢解、分化和各自为追逐经济利益而上演的博弈大战。回顾自1984年城市体制改革以来的城市化历程,我国城市人口因规模过大,城市经济在基础设施建设不完善的情况下越来越成为城市发展的负担。城市数量、规模急剧增加的同时就是大量的传统城市形貌的消失,就是城市人口公共利益巨大的丧失。从拆迁到改造,从兼并到扩容,城市丧失了尊严,城市公民丧失了尊严。
从公共管理的角度分析,一定人口规模和建筑规模的城市最大的公共利益就是提供足够的公共物品满足城市人口生存的各种需求。城市发展应该为人而服务,忽视了以人为核心的公共利益,城市扩展就成了提升经济利益的工具。
二、城市公民群与公共利益:边界与限度
研究城市发展问题必须考虑城市中人的群落问题。城市是人的集合体,不同类型的人群基于历史的、现实的生活理念、价值、判断集中在某一个城市生活,互相交换信息,在改变自身的同时改变着城市的形貌,从而构成了一个城市基于人的城市精神、城市价值。城市扩张首先不能违背城市人群的意愿或者随意改变因历史的原因所形成的城市精神,同时确保城市精神的相对独立、完整与稳定性。
美国学者福莱特1918年在所著的《新国家》中提出了“群体原则”,用这个原则解释城市中人的群落状态——包括利益的某些方面,是有充足理由的。福莱特认为个体只有在群体中才能发现自身的潜能和真正本性,也才能获得真正的自由,一个人的“真正自我就是团体自我”,“人没有脱离社会、独立于社会或反对社会的权力”。具体讲,第一,个人存在于相互的社会交往之中,具有一致性、群体思维和集体意志,并且在这个过程中才能发现“真正的自我”,一个人的“真正自我就是团体自我”。第二,民主是一种社会意识,是一种从人发展来的巨大的精神力量,是一种社会意识而不是个人主义的发展,并逐步发展成为一种地区群体、全国群体,甚至发展为国际群体“意志”。第三,群体目标——结合的统一性。人们可以通过会议、讨论和协作来彼此启迪思想,并在对共同目标的追求中表示其统一性,并认为个人可以通过群体经验而使自己的创造力得到更大的发挥。她提出三种解决利益冲突的办法,即压服、妥协、整合。最佳途径为整合,即把冲突双方的利益和愿望结合起来,并找出一种使双方都满意的解决冲突的办法。[6]城市公民是不同类型的特殊的群落的集合,从福莱特“群体原则”的工具性出发,可以看出这些群落在一定的时间段是相对稳定的,表现出的状况是初级交往基本完成,形成了基本的集体思维与意志;这个群落成员形成了民主意识——一种基于城市发展的责任意识,对自身的城市发展有表达个人观点或者群体观点的意愿并且能够付诸行动;这些群体目标与城市目标高度契合,实现了城市与人群的高度融合。对于这个相对稳定的城市群,城市的管理者——假如是政府,首先应该尊重他们并且为他们的生存提供所需的基本的公共物品,即有效的公共服务。可以看出,城市公民群(落)是一个相对稳定的量的群体,无论城市规模扩张还是公共物品提供,必须以这个量为基数,同时剔除人口的季节性流动因素,充分照顾到他们的利益需求。
如果我们回顾城市扩展的历程,我们会发现“城市—市民”这一对关系已经发生了本质上的变化。传统的城市扩展是为了经济利益,政府通过强力驱赶人群进入城市,成为城市的劳动力量,形成了因经济利益而扩大城市的结果,“市民”是被动进入城市的。中国改革开放初期及至本世纪初,城市扩展是在这样的动因下形成了相对稳定的市民群,“市民”变成了为“城市”繁荣的工具。典型的案例是辽中城市群的崛起。辽中城市群是以沈阳为核心,包括鞍山、抚顺、本溪、辽阳4个地级市和海城、新民2个县级市在内的城市群。“一五”期间,国家用于辽中的建设投资达到51.6亿元,绝大部分集中在辽中地区。工矿业生产的需要使区外劳动力大量调入,在1950~1960年工矿业大发展时期,辽中5市人口机械增长共达203万,占同期总人口增长的57%。随着矿产资源的开采和重工业的发展,城市规模迅速扩大,辽中5市市区非农业人口由1949年的155.8万上升到1957年398.7万。改革开放以后,辽中城市群进入快速稳步发展阶段。1990年沈阳、鞍山、抚顺3市市区非农业人口分别为360.37万、120.40万和120.24万,2000年则分别达到394.86万、129.06万和124.67万。辽中5市市区非农业人口从1980年的535万发展到1990年的724.14万和2000年的790.25万。小城镇密度从1984年的0.20个/100k㎡上升到2000年的0.44个/100k㎡。[7]有学者认为,二元经济结构里城乡收入差距是导致人口迁移的重要拉动因素。[8]但仔细分析,乡村人口进入城市不仅仅在于提高自己的经济收入,同时也成为城市经济繁荣的主要劳动力。对此,有学者就指出,农村剩余劳动力数量日益庞大成为人口迁移的重要推动力,城市经济发展的初期,城市非正规行业在吸纳劳动力方面作用显著。[9]这恰好证明了“市民”为“城市”服务能力的不断增强。endprint
关系转换的另一个方面是现代城市扩张,特别是本世纪以后,我国城市扩展已经摆脱了“市民”服务“城市”的基本形态,城市就是公民“用脚投票”的结果。城市经济进入到一定量的时候,随着对外开放作用增强,城市经济对迁移人口的吸引逐渐被城市公共服务对迁移人口的吸引所代替。当城市公共服务达到一定状态时,城市自然产生了磁石效应,良好的公共服务吸引了大量的非城市人口进入,并且分享城市公共服务优质资源的好处。而城市扩展的目的更重要的是为了解决不断涌入城市的人的生活质量问题,形成了包括轨道交通在内的城市扩展状态。其中,市民群主动形成而且自觉膨胀,并且越来越不稳定,“城市”变成了为“市民”提供一切服务的平台——以政府为管理主体的城市的作用就是为了解决好公共服务。以北京市为例,2000~2010年公共服务压力主要分为两大阶段。其中,2000~2003年公共服务压力指数较大,主要原因是由于人口数量急增使得公共服务水平较低、压力较大。2004~2010年间,北京市公共服务压力指数下降,公共服务水平显著提高。但第六次全国人口普查数据显示,北京市登记常住人口共1961.2万人,与2000年的第五次全国人口普查相比,十年间增加了604.3万人,加上400万左右的瞬时人口,每天在北京这块土地上生活的人口数量已经达至2400万左右。这对北京市的资源、生态环境等方面带来了巨大压力,造成了城市交通拥堵、就业紧张、住房短缺、环境恶化、水资源匮乏等一系列问题。根据北京市水务局水资源承载能力测算,北京市的人口规模已接近水资源的极限承载能力。如此大规模的人口压力,自然考验着“城市”服务“市民”的能力。
非城市人口涌入城市正在抢夺和占有城市有限的公共服务资源,必须看到这一质的转变正在所有城市普遍蔓延。占有城市公共服务资源就与“抢包山”①一样,在不限制人群规模的情况下,势必会造成城市公共服务体系的坍塌。中国城市扩展已经从政府为提升经济增长点扩容转向了政府为解决城市无限制涌入人口公共服务问题扩容的新的阶段,因此当前特别重要的是必须解决人口因公共服务质量高而涌入城市造成城市非正常膨胀、陷入公共服务悖论的情况。
由此可以得出一个结论,城市的扩展,首先在于控制城市公民群的数量,而要控制城市公民群的数量,就必须克服“用脚投票”的问题——公共服务的改善必须有一个围堰遮挡。否则,城市公共服务永远是一个“公地悲剧”,即越好的公共服务越无法满足不断涌进的人口的需求,并且使得种种以维护公共利益为借口的城市平衡协调与监管机制面临着巨大的挑战。
城市公民群的利益是否是公共利益的全部?回答是否定的。城市公共利益是一个多元的、系统的、复杂的利益体系,我们用公共利益群这一概念来表述。之所以如此,就在于城市是一个自组织系统。自组织理论认为,如果向系统注入能量使得一定的参数达到某个临界值,系统往往会自动形成某种秩序和模型。通俗地讲,当系统演化无需外界的特定干扰、仅依靠系统内部各要素的相互协调便能达到某种目标,我们说系统是自组织的。[10]“城市本身是有一定的学习功能的系统,具有一定的自适应性和自组织性。许多规划建设中考虑不到而实际生活中必须解决的问题,往往通过这种功能得以暂时解决。”[11]同时,城市是一种开放的系统,城市时刻都在与环境交换物质、能量和信息。城市生长的过程,本质是一种自下而上的演化过程。城市和城市体系,无论在计划经济时代抑或自由市场国家,都是一种自组织系统,只不过自组织演化能力有一定差别,这种差别通常影响着不同国家城市发展的水平高低及其功能的强弱。[12]2000年,德国著名科学家翰肯(H. Haken)在为以色列学者波图戈里(J. Portugali)名为《自组织与城市》的专著作序时指出:“城市是自组织系统”,是一种包含革命概念的新思想。[13]
作为自组织系统的城市,城市公民群的公共利益是否必须由独立于城市之外的其它主体来维护?笔者认为,城市内部各种利益主体之间会建立一种自觉的基于城市生态的利益协调机制。当然,这种公共利益的维护只是部分的、不全面的。因此,作为城市经营与管理主体,就不应该对城市公共利益大肆包揽——特别是政府主体,一部分公共利益的满足与维护者是必须的,而另一部分公共利益则应该完全依赖自组织内部自我更新与维护系统实现,通过利益之间的矛盾、冲突与协调在利益主体互相学习、交换信息以及自身成长的过程中会达到一种均衡。这些自组织的行动包括了城市的家庭、私人组织、NGO组织以及其它社团,他们以主动的自觉的参与精神和自律意识实现公共利益的均衡。而对于政府,它应该完成的是那些城市自身无法实现的、城市主体之间无法达成协议的公共利益,即政府在城市公共利益满足方面是有限度的。
政府不能把城市公共利益仅仅看成是公共物品的供给与维护,或者是基础设施的一般供应。关于城市公共利益,首先是公共利益满足要有一个群的边界,其次是物的供给,再次是政治需求的满足。特别要强调的是,文化满足可以看作是城市文化的发展及文化设施供给问题,但城市自身文化品味的提升与城市居民的互动效应是不容忽视的。一定意义上,高级的城市公民的最高级别的需求应该是政治性的——价值、理念、民主、自由等。但城市发展过程中往往是从初级需求的满足开始,即基本的物的公共利益的满足——水电路商业设施及教育医疗文化产品的初级供应。在城市的不断扩展中,如果各级各类管理城市的市政府认为城市公共利益群是无边界的,包括了城市公民的一切需求,并且只能由自己独立完成维护和提供任务,那么,无止境的公共利益扩张与完全的政府主导的公共服务最终将使公共财政陷入泥沼。
三、城市生态:协调、监管与有效参与的社会机制建立
城市是自组织系统,同时也是一个生态系统。这不仅仅是因为它的绿地、水系、空气、山脉、交通与人居之间形成一个有效的生态系统,更在于它的政治、经济、文化、社会与人的协调发展,也同时在于它的政治治理、公共服务、城市精神、文化品味、人文素养与人的生存相得益彰。这一切构成城市生态的完整系统,而一切城市的扩张、规模的确定都必须以实现这一生态系统的协调、平衡为终极目的。endprint
政府是城市管理最强势的力量,所以政府维护城市生态系统的完整性就是维护最大的公共利益。由于政府自身就处于公共利益的漩涡之中,因此维持各利益体的利益均衡就成为政府的积极责任——而这也是城市在法律意义上赋予政府的生态责任。因此,政府承担责任就必须在法律意义上建立一套有效的协调、监管机制,提供必要的政策环境——特别是在放松管制的基本政策制定方面,就必须追求公正、平等的价值,就必须支持基本的社会正义。
第一,政府的责任在于协调城市基本的利益关系,维护人、社会、私人组织及NGO间利益生态平衡。个体需求的满足就是个体利益,城市中个体的人、社会基本单元、私人组织及NGO各自需求的满足就是各自的利益集合。当各个个体的利益出现共同的需求点或者交集,共同的个体利益构成基本的公共利益。在这一过程中,有的个体需求能够满足,有的则不能,即个体利益满足是以各自之间的均衡为前提的,不能因为强势或者依仗着资源和手段的优势,满足额外的不被社会普遍认可的个体需求。如果城市市民一味强调自己需求的重要性,或者城市经济利益主体——商业、企业强调自己需求的重要性,那么,各自利益需求就很难形成交集。因此,政府的责任在于保障不同利益群体间需求的平衡,不能偏袒任何一方。特别是要通过法律与制度的手段限制个体需求扩大化,以维护基本的均衡。近20年来,中国城市扩张的一个重要原因就是政府以土地财政为抓手,袒护开发商利益,损害城市拆迁户利益,破坏了公共利益需求的均衡性,因此才导致各种社会矛盾激化,城市改造中各种恶性事件不断发生。
政府也要维护公共利益供给度的平衡。我们并不主张肆意扩大公共权力的范围,提供一些超乎公共需求的公共物品,比如贵族式教育的学校、高档养老的机构、超乎普通市民享受的体育文化设施,政府同时也要限制这一类物品的其它社会主体供给。如果把公共利益的满足看做是一个橄榄球形状,政府就应该提升社会底层人士对公共物品的消费,以大众化的公共物品的提供为依据;政府就应该规范高端公共物品的奢侈提供,限制高层社会群体肆意对财富的浪费;政府应该以满足中段层次的供应为度,以满足社会大众需求为目标,做该做的,放手一切不该做的,定位政府城市管理职能。
第二,政府的责任在于有效监管其它城市主体行为的规范性,防止他们因自身利益发展而损害其他主体利益,建立关系依存的生态系统。对不同的城市管理主体而言,未被规范的行为会造成利益冲突,利益冲突会导致矛盾发生,矛盾发生会造成关系不畅,关系不畅会造成整个城市运行体制难以协调。政府在城市发展中行为是否规范,这是政府有效规范其它管理主体的前提。因此政府必须以自己行为的规范引领城市管理主体行为规范,同时在法律层面予以规定。要反对政府与私人盈利组织,包括企业、商业机构结盟,以防范形成政商腐败关系,相互勾结侵占城市公共利益。多年以来所形成的政府以公共权力强征强拆城市居民住宅用地、高价出让城市土地给开发商,开发商大规模修建楼宇高价售卖牟利、破坏城市规划布局及最底层民众利益的行为就是典型例证。要反对政府与NGO组织之间的相互妥协、融合的行为,包括政府收买NGO组织获取社会资源,NGO组织投靠政府失却公益性,大肆盈利,丧失社会公信力等。
以利益为纽带的组织间关系不是一种良性的生态关系,也会对整个城市生态系统造成破坏。组织间行为发生发展与变化并不能以损害和占有大众利益为基础,特别是城市人口流动性非常强的状态下,这种占有会彻底损害城市的声誉。因此,政府维护城市组织间关系就是要制定基本的行动规范、城市公约,建立公共政策引导下的组织行动环境,并且以法律机制确保大家共同遵守。
第三,政府维持城市生态系统还在于防止城市公共物品的过度消费,形成巨大的财政“漏斗”,防止公共财政无止境投入城市发展、建设,造成非城市区域公共物品的大量缺失。城市公共利益的维护是建立在城市公共物品使用周期不断延长的基础上的,即通过城市公共物品使用期的不断延长来减少财政损耗。中国城市扩张中的公共物品反复供给是一个典型的恶性案例,许多城市主要行政长官更迭必然带来城市公共物品的反复投资——当然,这中间不排除城市基础建设中少数政府官员的寻租行为。许多城市的道路不断被改造、硬化,人行道不断被铺砌,照明路灯不断被更换,许多景观树木移进又移出等,无不充满了暧昧的味道。
同时,政府有责任制止公共服务悖论——越优越的公共服务越不能满足城市人口消费的现象继续下去,包括控制城市环城道路、地下轨道交通不断增加以及限制政府权力过度“规划”“改造”城市长期以来形成的文化形态等。在公共物品的消费中,政府要通过居住政策的制定防止公地悲剧在城市蔓延,包括建立城市人口警戒标示、理性引导公民“用脚投票”、控制大城市人口规模,从根本上遏制公共物品随人口增加不断扩大供给量的态势。
第四,建立城市生态系统的外生态系统,防止城市规模无边际扩大与城市公共服务搭便车现象,舒缓城市压力,维持城市生态系统的独立性、稳定性与相对完整性。城市生态系统与社会生态系统紧密相关,城市系统的完善也依赖于外在系统对城市系统压力的减小。因此,建立城市外生态系统,并且基于多中心供给和多元供给的理念提供完整的公共物品是舒缓城市压力的有效选择。根据中国的实际情况,中小城市公共服务水平的提升在舒缓超大城市压力方面是有效的,而乡村功能齐全的社区同样有许多优越性。我们不主张把人口不断向公共服务水平高的城市集中的做法,而是希望努力提高和改善乡村社区公共服务水平,建立具有城镇功能的小环境、小气候、小城镇系统。在这个进程中,市场化供给、社会化供给以及PPP模式(Public Private Partnership)皆是有效的方式选择。
“城”与“市”,一个承载着人口居住的功能,一个承载着经济贸易的功能。因经济利益导致的城市问题已经逐渐被因公共利益导致的城市问题替代,经济利益下需要监管与协调的基本关系是政府、企业与商家的关系,而公共利益视角下需要监管与协调的关系就是城市公民与公共利益的关系。城市公民是城市的主人,存在着自身不断成长的过程,但决不能被动顺从包括政府在内的管理主体对城市的任意改造与扩张,成为公共利益“被赐予”的对象。城市公民如何成长?依然存在着公共利益的拷问,但只要明白他们始终是城市生态系统的拥有者、维持者,是城市公共服务的创造者、分享者,这才是真正的城市建设与城市化道路。
注释:
①抢包山是香港长洲一年一度的特色传统民间活动。18世纪清朝时期,长洲已有抢包山的活动,即设立三座由包子积成的包山,供居民抢夺。传统上,摘得包子越多,福气就越高。
参考文献:
[1]任晓林.1887年前:公共行政学及欧美国家不同范畴的研究[J].甘肃行政学院学报,2012(5).
[2]沈汉.西方国家形态史[M].兰州:甘肃人民出版社,1993.
[3]陈新民.德国行政法学的先驱者——谈德国19世纪行政法学的发展[J].行政法学研究,1998(1).
[4]Abdel-Rahman,Hesham,Alex Anas.Theoties of Systems of Cities,Handbook of Regional and Urban Economics[M].Amsterdam:North-Holland,2004.
[5]刘乃全,等.中国城市体系规模结构演变:1985-2008[J].山东经济,2011(2).
[6]丁煌.西方公共行政管理理论精要[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[7]盛科荣,等.辽中城市群规模结构演变分析[J].中国科学院研究生院学报,2004(2).
[8]蔡昉.人口迁移和流动的成因、趋势与政策[J].中国人口科学,1995(6).
[9]朱农.中国劳动力流动与“三农"问题[M].武汉:武汉大学出版社,2005.
[10]许国志.系统科学[M].上海:上海科技教育出版社,2000.
[11]周干峙.城市及其区域——一个典型的开放的复杂巨系统[J].城市规划,2002(2).
[12]陈彦光.自组织与自组织城市[J].城市规划,2003(10).
[13]Portugaii J. Seif-organization and the City[M].Beriin:Springer-veriag,2000.
责任编辑:张 炜endprint