新公共领域：城市商业?商务区应对危机的公民合作

贾佳++张文明

导读：在我国，针对商业·商务集中区的区域自主危机管理模式的研究处于空白状态。城市的商业·商务集中区，复杂的区域环境和缺少管理主体的情况使得这类地区应对灾害打击的能力极其脆弱，要求个体人或者企业组织应该具有一种高度合作的行动能力以应对灾害事件带来的生命和公共资源的损失，与哈贝马斯提出的公共领域不同的一种基于共同行动力的“新公共领域”成为现今风险社会的一个必然选择。作为灾害高危的东京等大城市的商业·商务集中区的“区域持续计划（DCP）”对解决这一问题做出了示范。

随着城市化进程的加快，城市随时面临着各种自然和人为灾害的严重威胁，灾害已成为影响城市安全和正常秩序运行并进而引发公共危机的一个最为重要的因素。因此提高城市应对公共危机的能力已成为城市管理的一个重要课题。目前，我国经过改革开放30多年的发展，城市化水平已经达到了53.37%，并形成了以北、上、广三大城市为中心的城市群，而城市的危机管理已经成为一个亟待解决的问题。总体上看目前针对此类问题的研究主要集中在城市突发事件应急处置的政府行为上，而针对商业·商务集中区的区域自主危机管理模式的研究还处于空白状态。2004年日本东京大学的小出治在“业务持续计划（BCP）”的基础上首次提出了“区域持续计划（DCP）”的概念，对城市商业·商务集中区在应对城市灾害过程中的危机管理问题进行了周密的研究。2011年东日本大地震的发生，进一步推动了日本学界对城市危机下企业和区域的可持续性研究。特别是城市的商业·商务集中区，复杂的区域环境和缺少管理主体的情况使得这类地区应对灾害打击的能力极其脆弱，因而主张强化推进东京等大城市的商业·商务集中区的“区域持续计划（DCP）”。本文将通过对东京的“大丸有”和“新宿站区域”的案例进行分析，解读特大城市的商业·商务集中区的“区域持续计划（DCP）”的制定及实施过程，希望对我国特大城市的商业·商务集中区（如上海陆家嘴金融商务区、北京王府井商业区等）提高应对公共危机能力的建设给予一定的启示。

一、新公共领域：从BCP到DCP

哈贝马斯认为，公共领域指的是一个国家和社会之间的公共空间，市民们假定可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉。换言之，公共领域是指一种介于市民社会中日常生活的私人利益与国家权利领域之间的机构空间和时间，其中个体公民聚集在一起，共同讨论他们所关注的公共事务，形成某种接近于公众舆论的一致意见，并组织对抗武断的、压迫性的国家与公共权力形式，从而维护总体利益和公共福祉。通俗地说，就是指“政治权力之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间”。这一理论主要是在现代国家日益介入市民生活及文化的背景下提出来的，人们希望拥有一个独立自由的言论空间以试图影响政府的政治行为，主要是强调个体人的自由与独立。随着人类社会活动的日益向城市固定空间的集聚，对于生活之中的个体人的协作要求已经越来越高，特别是当处于原子化的个体人在应对灾害等突发事件时，如何应对已经成为一个亟待解决的课题——这一课题要求个体人或者企业组织应该具有一种高度合作的行动能力，以应对事件带来的生命和公共资源的损失。因此与哈贝马斯提出的公共领域不同的一种基于共同行动力的“新公共领域（参见图1）”成为现今风险社会的一个必然选择。而这一过程在极度重视防灾制度设计的日本特大型都市东京的BCP计划到DCP计划的演变中被事实上地呈现出来。

（一）业务持续计划（BCP）

BCP（Business Continuity Plan）是指在大地震等自然灾害、传染病蔓延、恐怖事件、重大事故、物流网络中断等突发性事件导致经营环境发生不可预见事态的条件下，重要产业不中断，或者即使中断也要尽可能在短时间内恢复的计划、制度以及操作方案。BCP的主要实施主体是企业，是从企业防灾的观点出发，由日本内阁府中央防灾会议主持，并要求各个企业制定尽可能减少生产活动停止而带来的灾害损失的一个计划①。例如，2011年东日本大地震中，那些没有受到灾害损害的企业迅速实现了生产线的转移，尽可能使生产中断现象缩短（富士通Isotec等）。也有一些金融类企业会在震灾后迅速启动设置在其它城市的备用系统的案例。由于BCP的实施主体是企业，按照计划的相关设置，其管理内容包括：1.在身体和生命确保的前提下，优先推进应该持续和修复的重要业务的再开和恢复；2.计划推进的参考前提是本企业业务中断的所有原因；3.优先重视的选项是重要业务恢复的目标以及实现目标的时间，把对经营者和利益攸关方的影响抑制在最小范围内，同时确保收益能够使企业得以存活；4.计划推进的对策优先考虑到supply chain的情况，实行特别管理措施；5.具体实施主体是以经营者为中心打破部门的分割，优先保证企业存活能力；6.具体实施对策优先考虑代替战略（代替点的选择、设备的常备设置等）②。

从BCP的相关规定来看，由于过度强调了企业防灾而忽视了区域的内生作用，可能带来企业为了过度追求利益和生存而展开的资源争夺行动，这会进一步使得区域城市陷入功能性缺失。“这个计划的发动，可能引发公共资源本身所具有的外部负效应问题。换句话说，在实施者专注于自身效益最大化的追求过程中就会引发对公共资源过度消费的‘公地悲剧（The Tragedy of the Commons）。”③退一步说，如果说企业具有责任感从公共利益考量，但是当多数企业参与其中的时候这种责任感就因为竞争而大打折扣。众所周知，博弈理论认为在当事者围绕同一个目的进行协调配合的时候，他们的相互利益就会最大化；相反，如果只追求自身利益，就会引发“囚徒困境”现象。而BCP计划显然是仅以本企业生存作为基本前提设置的一个计划，这一计划容易在囚徒困境的模式下引发公地悲剧。

（二）区域持续计划（DCP）

DCP计划之所以被提出来，主要是为了应对高度流动性的社会事实和BCP存在的“个体主义现象”。现在的防灾应对行动已经与过去存在极大差别，今天，由于交通的发达，人们的工作和生活移动日益激烈，很多人在自己不熟悉的地区遇到灾害的可能性增大。在这种移动中受灾，个体人无法准备足够的防灾应对装备，并且如果灾害发生在白天，受灾人数更加庞大。这时候，很多人首先面临的问题是如何与家属和关系亲密者的联系，可否取得联系以及灾害发生数小时内的生活都与平时生活状态有天壤之别。如果没有有效的应对措施，这种由于流动人群的灾害应激反应而产生的行动将非常可怕；如果处理不当，将形成难以预估的“第二次灾害”。DCP（District Continuity Plan）亦被称为“区域防灾计划”、“区域活动持续计划”，主要指城市危机发生时，以该区域基本功能运行的维持为目标，由公民·企业及地方政府等区域内组织及个体行为人共同协作参与应对危机的一种对策。具体来看，D指区域功能维持实施者的管理及范围，可以根据实施者的管理能力适当考虑范围的大小，但是主体应该是町会（相当于我国街道一级组织）范围所及区域。C指保证可持续功能中应特别强化“出行型市民”所必需的功能，如与家人或相关者联络的通信、保证通信的电力，以及更为重要的如何解决短时间大量滞留人员最为急需的厕所，DCP实施及管理者需要保证自己管理区域的这三个基本功能正常。P指区域管理者为了维持区域功能的可持续，平时从硬件和软件两个方面的准备规划。内容包括：对抗震性较低的建筑物进行修补；对电源修复能力差的设备升级为应急状态电源；通信和厕所水源存在隐患的及时修理并使它具备应急能力。与BCP不同，这一计划的实质是针对城市商业·商务区，以町会为中心推动域内企业、政府、民间组织以“自助·共助·公助”为理念的“防灾邻组”，其主要内容包括：1.以受灾为基本前提；2.管理者要发挥供给责任；3.选定重要业务并制定优先顺序；4.设置目标恢复的时间表；5.选择代替战略，这种战略的选择是以灾害救助为参考而不单单局限于业务持续战略；6.综合考虑经营资源及物流体系等恢复策略；7.重视财政意义上的经济指标，尽可能回避区域内企业、商业的倒闭和破产。endprint

总体上看，DCP计划与BCP相比，尽可能规避了“私的风险”：与企业和商业组织各自进行防灾行动相比，以区域机构为中心的合作，业务的可持续更加容易实现。例如，共同利用发电机可以使费用成本下降，使得生活设施的恢复更加成为可能，也可确保受伤者救助的人手；区域整体考量可以使BCP的分散状态实现有效整合，特别是生活基础设施企业、战略性业务以及行政资源可以实现效益最大化；BCP的现地早期恢复战略可以有效实施并且扩大其效果，即生活设施的恢复如果快速实现，他区域的代替战略即可不被启动而推进本区域的早期恢复战略，因此对区域发展有巨大贡献；这种模式也可以有效促进那些迟迟不启动BCP的企业尽快启动计划，使得灾害恢复计划的推进效率大幅提高。对此，有观点认为“DCP可以被称为是一个以商务·商业集中区或者区域群‘全象为空间，以企业员工、流动市民、区域居民的安全为最高目标，现地企业的业务持续以及区域资产价值提升为预期目标的灾害防止、危机对应、恢复重建的公共领域再建计划。它的形成需要满足‘社会贡献（不仅仅是企业员工，也包括流动市民和周边居民的安全确保的社会贡献行动）、‘事业持续（可以作为区域企业业务持续的一部分）、‘规模（多数街区至小学校区规模的商务区为对象）、‘组织（不局限企业，以覆盖区域的组织来推动）”④。

由此我们看到，从BCP到DCP的变化主要有三个基本特征：第一，防灾应对从“私域”走向“公域”，其中的思想是公域概念不再排除政府的力量；第二，虽然主张行政介入，但是却更加强调区域发展的概念，这使得传统的“公域”和“私域”开始遵从于一个新空间，其中包括所有生活其中的个体；第三，以区域为主导的组织，要求在平衡状态下整合所有个体人的能力为一个整体，这个整合过程为每一个个体服务。这一个领域的形成是以区域内公民“自助·共助·公助”作为基本前提的合作行动，本文称之为“新公共领域”。

二、DCP推动的防灾城区建设

DCP计划推动的防灾城区建设在日本各地都存在，但是其中最为经典的案例是东京的大丸有（大手町、丸之内、有乐町）地区和新宿车站周边区域。

现在，在大丸有地区正在积极地推进由67家公司、国家、东京都、千代田区作为成员的“东京站周边防灾邻组”构成的“归宅困难人员对策”的研讨和训练。东日本大地震时丸之内大厦（东京站前的商务大厦，三菱地产）和新丸之内大厦接收了滞留在车站的1500名归宅困难人员，在这一过程中，该大厦提供了空调的连续运转、公用厕所开放、毛毯和宿垫等给避难人员使用。以此为契机，现在由91家会员单位构成的大手町、丸之内、有乐町地区再开发计划推进协议会正在由大丸有地区灾害应对型城区建设研讨委员会研究首都直下型地震时地区内最大滞留人员30万人的应对策略。这个委员会的目标是建设一个以信息通信、电力、水为主轴的生活设施功能不中断、区域业务可以高水平持续的BCD（Business Continuity District）区域⑤。BCD的终极目标是以区域附加值提升为战略宗旨，建设安全、安心、舒适的现代防灾型社区。另外，一个典型个体案例是作为城市再生模范而建设的六本木新城⑥，该新城被称为“从逃离的城市变为逃回的城市”，其中森大厦为了较好地保证财产价值可持续、居住性能提升以及城市功能维持的统一，引入了免振结构和制振结构相结合的灾害防护措施。同时，考虑到灾害时新城功能的维持和灾后重建活动中电力是不可少的要素，作为安全城市建设的一环，配备了应对七级直下型地震的煤气管道和两级电力重启系统。发电系统设置了六台燃气涡轮发电机（6360千瓦/台），最多可以提供发电量38 660千瓦。作为应对紧急情况的发电燃料在新城内储存了可以保证3天用的柴油。另外，在2.5公里范围圈的新城区域200户防灾成员的建筑物内也在积极确保灾害用水井和厕所的可用性，并保存了归宅困难人员人数份（10万餐）的水和粮食，这使得该区域的防灾邻组态势基本形成。目前该区域制定了一个非常详细的计划《东京站周边防灾邻组地区防灾计划手册》分别从组织联络、信息发送及共享、物资流通、归宅困难人员对应、生活设施管理等5个角度，从平时管理到危机时管理的对策及做法分为55项进行了详细的规划，实施机构从3个方面进行了规定：邻组独自推进、与相关机构联合推进、地区和企业联合推进机制。

与大丸有地区商务集中的情况不同，在新宿车站周边主要集中了大量的商业设施（参见表1），是东京首屈一指的商业人口集聚区。

按照内阁府中央防灾会议及东京都的灾害推演，如果在冬天某日的傍晚6点，与关东大地震时同样每秒钟15米风速，在东京湾北部发生7.3级地震，会造成区域内6413人死亡、160 860人受伤（其中重伤24 501人），毁坏建筑物471 586栋，受灾人数3 990 230人。另外，由于交通设施的中断，都内会有归宅困难人员390万人，而首都圈全体约有650万人⑦。按照这一推演，在新宿站周边区域将有16万人滞留、归宅困难人员9万人⑧。

针对这一推演，新宿区为了研究公民合作模式的归宅困难人员的应对策略，2002年3月设立了由本地公司·商业机构、商店街、大学、大型住客设施、交通·生活设施机构、警察、消防等参加的“新宿区归宅困难人员对策推进协议会”。2008年1月，作为东京都的模范事业举行了站前滞留者避难引导和信息提供、接受归宅困难人员的训练。之后，协议会每年都主持相关的训练和演习，基于这些演习获得的经验，2009年3月制定了震灾时防止混乱的基本行动准则——“新宿规则”。这个新宿规则从“自助·共助·公助”三个方面作了详尽的规划：1.自助规则规定有组织的做好组织内的应对。公司、学校、其他团体性单位对应好本组织的员工、学生与顾客。具体是：各公司和商业组织要做好本组织设备的抗震维护及制定室内办公机器生活设施等的防倾倒对策。震灾发生后员工和顾客等安全确保期间尽可能使他们留在本地，以控制可能造成混乱的“同时归宅现象”发生。为了保证这种情况，需要告知上述人员灾害留言系统等可以与家属联络确认安全的方式，并同时储备好水和食物。2.共助规则规定区域应该履行应对责任。以区域为中心对应那些没有被组织化的购物人员和观光人员等散在市民。具体内容是：启动区域救灾现地本部（区政府一号楼和工学院大学）对滞留人员提供正确的信息和避难引导、保护那些灾害时需要援助的人员、接受归宅困难人员等。3.公助规则规定国家机关要支持区域活动，新宿区、东京都、国家互相合作支持区域的应对行动。具体内容是：为了推进自助、共助规则的实施提供形式上和基础性的支持⑨。这个协议会也在向大丸有地区学习，把应对灾害能力更强的城区建设作为主要的讨论问题，并且把协议会改名为“新宿车站周边防灾对策协议会”，目前有72家会员单位参加这个项目，提出了“可以安心集聚、安心工作、安心游玩的城区”建设的目标。这其中，值得一提的是作为新宿车站周边防灾对策协议会参加团体之一的工学院大学，在2009年到2010年的2年间作为日本教育部新规则学习对应项目“针对首都直下地震等的灾害应对设施管理人员·技术人员的灾害对策及灾后重建管理教育”，对新宿车站周边的企业等的防灾管理人员和设施管理人员进行了“新都心区域减灾研讨会”的培训。这个研讨会对参加人员进行了多种方式的培训，如有讲座、报告会、workshop、防灾设施参观等，在2年的时间里差不多有90家公司和商家参加了培训，使得不同行业的防灾减灾负责人的责任意识大幅提高。专家、政府、商家之间也有了面识，建立了较好的关系，为区域公民间的防灾救灾合作奠定了基础。2010年版国家防灾白皮书卷首对这个合作做了“学校作为区域防灾的平台从平时就在为区域做着贡献”，并评价称这种行动是“盘活新公共领域的力量以推动防灾能力提升的典范”。endprint

三、DCP的意义及效果

如前所述，DCP的推进，既可以对商业·商务集中区的区域发展带来好处，同时也可以通过防灾这种利益攸关行动使得城市社会的公民合作成为可能，对于现代市民社会的建设大有裨益。

首先，按照日本防灾白皮书的评价认为“商业·商务集中区的功能可持续状态，对于减少灾害的损失和早期重建工作的展开都有其特殊意义。特别是东京都中心区域的业务中枢功能是本国的经济活动的基础，这一区域的功能是否可持续，不仅仅是对本国，对世界经济来说也是举足轻重的”。总体上看，由于DCP是以区域作为一个单位来考虑可持续问题，使得个体企业减轻了平时的各种“责任负担”，而统一推行的责任分担机制使得协调防灾任务成为可能，使得计划的推行更加容易，对于区域来说也增加了自身的吸引力，使得商业商务的集聚更加容易。

其次，针对城市防灾本身来说可以回避前述的“公地悲剧”和“囚徒困境”两个问题，从而实现公民的有效合作。从公共资源的角度来看，如果谁都没有所有权那么必然引发过度消费问题，而如果赋予了公共资源以所有权，就会遏制这种现象的发生。按照公共领域的相关理论，由于资源管理的公共性，使得参与人的团结成为最大的难题，“搭便车”行为成为一个显现的“负资产”，那么，在什么情况下可以使得“搭便车”现象得以遏制？带有志愿性质的中层组织成为一个必然选择。如果从防灾问题来看这一现象，那么基于区域管理的DCP模式就成为应对灾害等突发事件的最好选择——区域是一个最具有公共属性的中层组织。这一模式运用防灾这根丝线把区域缝合起来，如果因此能够带来紧密的合作，形成较好的信赖关系，就会使因为信息不对称带来的交换费用降低，前述的两个困境便得到了较好的解决。正如前述新宿规则所展示的，区域主导的“三助”模式较好的保证了公民合作的可能，也较好地解决了“搭便车”问题。换句话说，这种基于公民合作的应对危机模式才是可能的。

第三，区域的合作为区域的发展增加活力和动力。对此有学者认为区域的投资价值因为有了景观、休闲、繁荣等的区域价值而改变，特别将来的区域价值是在现在区域价值的基础上产生的。作为区域价值的基本构成要素，在制度建设和私人间契约之外，社区的现实存在形式也是至关重要的一环。为了较好地回避不确定性，社区需要具备团结区域相关者的能力，因此区域管理法人的设立就显得极为必要了——我们看到，有主体的区域便具有较强的竞争力。这种过程在现实中已经见到了成效，前述的大丸有地区和六本木新城地区的DCP已经在东日本大地震中得到了验证。六本木新城由于拥有完备的灾害对应体系得到了大型外资跨国金融机构的青睐，目前已经吸引了2家大型跨国金融机构入驻。2011年一项针对东京23区办公场所需求的调查显示“想搬入抗震性优良的楼宇”的意向从2010年的15%升至45%，安全成为租借办公楼宇的首要理由。在东京楼宇开发的集中时代，软环境的抗震能力正在成为楼宇租借的一个竞争焦点。从这些事例可以看到DCP的合作主义形式正在较好地补充BCP的个体主义形式，灾害后的业务可持续能力以及快速恢复能力的提升以及安全·安心的生活中心使得区域的价值得到提升，这些因素对投资不确定性的降低给企业等带来了长期利益，也使得城市的可持续发展成为可能。

四、结论

与东京强调自助的理念不同，一项针对上海的调查显示，有90%的市民相信政府在灾害来临时会有所作为，更有81.2%的市民并不担心上海会发生重特大灾害⑩。当然，在我国特大型城市还在围绕应急预案！做文章的今天，政府的强势救灾行动可能是导致这一意识形成的主要原因。但是从汶川大地震以来的所有灾害中得到的教训是：自救是灾害救助的最为有效的形式，公民是突发公共危机的最有效的应对主体。特别是在诸如上海、北京这类超大型城市，日常的政府引导下的救灾邻组建设和培养公民合作的自主管理能力极为必要。这一方面与我国的“大政府·强政府·全能政府”格局相关，另一方面与我国城市基于社会资本的公共意识情境缺失相关。布尔迪厄认为“社会资本是那些实际的或潜在的、与对某种持久网络的占有密切相关的资源的集合体”@。也就是说，社会资本是“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的”#。社会资本实际上是由彼此之间有“来往”（connections）的人们之间的社会义务构成的$。这里的“来往”形式多样，既包括那些以实践状态存在，旨在维持关系网络的各种物质交换和符号交换，也包括了各种发展成为社会制度的关系形式，诸如家庭、企业及商业组织、社团等社会关系邻组。而这种社会邻组的存在“动力”是一种“义务集合”，即一种新的公共领域。如果我国能够在防灾问题上做到开放的公民合作，那么，对我国社会建设的深远意义也将是不言而喻的。

说明：本文系国家社会科学基金一般项目《农村新型社区化与社会管理创新研究》（课题号13BSH022）的阶段性成果。

注释：

①中央防災会議「民間と市場の力を活かした防災戦略の基本提言」，2004年8月。

②内閣府「事業継続ガイドライン」，2013年5月。

③平井光雄「商業、業務集積地区での公民連携による震災対策に関する一考察」『洋大学PPP研究センター紀要』，2012年第2期。

④西川智「企業防災からBCP、そして地域毎のBCP協力へ」第13回日本地震工学シンポジウム，2010年11月。

⑤都市再生本部都市再生の推進に係る有識者ボート第2回防災WG資料「大丸有地区の防災に対する取り組み」，2011年11月7日。

⑥六本木新城（六本木Hills），又称六本木之丘，由森大厦株式会社（森ビル）主导开发，是日本目前规模最大的都市再开发计划之一。总建筑面积78万平方米，历经17年完成建设，由美国捷得，KPF等多家设计公司联合完成。它是一座集办公、住宅、商业设施、文化设施、酒店、豪华影院和广播中心为一身的建筑综合体；具有居住、工作、游玩、休憩、学习和创造等多项功能。区域就业人口2万，居住2千、流动人民年间4300万。

⑦中央防災会議「首都直下地震対策専門調査会報告書」（2005年7月）、東京都防災会議「首都直下地震による東京都の被害想定」（2006年3月）。

⑧平井光雄「商業、業務集積地区での公民連携による震災対策に関する一考察」『東洋大学PPP研究センター紀要』，2012年第2期。

⑨新宿駅周辺防災対策協議会「新宿ルール」，2010年。

⑩张文明、等：《上海市民的灾害意识与被灾行动选择》《上海蓝皮书·上海社会发展报告·公共政策与社会融合》，北京·社会科学文献出版社，2011年。

！张文明：《上海市应急预案管理状况调查研究》，上海市民防协会，2012年。

@薛晓源、曹荣湘：《全球化与文化资本》，北京·社会科学文献出版社，2005年版，第14页。

#李惠斌、杨雪冬：《社会资本与社会发展》，北京·社会科学文献出版社，2000年版，第3页。

$杨善华：《当代西方社会学理论》，北京·北京大学出版社，1999年版，第285-286页。

责任编辑：张 炜endprint