青海省循环经济先行区法制建设的困境与对策

杜文艳

【摘要】青海省循环经济发展已经由初步探索起步推进到科学发展阶段，随着循环经济试验区在国家战略中的地位得到巩固和提升，扩大循环经济的发展领域，将青海省建设成全国循环经济先行区成为地方共识。文章从当前先行区建设法制环境的现状入手，重点分析了法制建设存在的困境，提出了相关解决思路，以期对循环经济先行区建设有所助益。

【关键词】循环经济 先行区 法制环境 困境

【中图分类号】F0 【文献标识码】A

青海省第十二次党代会提出了把青海省建设成为国家循环经济发展先行区的重大战略部署，这对于转变发展方式，促进跨越发展与科学发展的有机统一具有重大而深远的意义。先行区建设涉及到工业、农业、服务业及社会各层面、各环节，发展循环经济的统筹规划，是资本、技术、人才、品牌等发展要素的聚集过程，是提升地方产业水平、调整地方经济结构和转变地区发展方式的过程，更是实现地方区域特色发展，增强区域竞争优势的良好机遇。为了使循环经济先行区得以顺利建设，完善的法律制度是重要的保障。

当前循环经济先行区建设的法制环境

目前循环经济先行区建设的法制环境主要表现为国家和地方两级。国家立法方面，我国与循环经济有关的法律主要有《循环经济促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等，行政法规有《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》等，主要的部门规章有《环境信息公开办法（试行）》、《关于加强在用机动车环保定期检测工作的通知》、《关于安装汽车污染控制产品有关问题的通知》等，以及《环境保护行政处罚办法》、《环境监理人员行为规范》、《环境监理工作制度》等有关环境监督执法等方面的规定。青海省制定了《青海省发展循环经济实施意见》、《青海省循环经济试验区循环经济项目认定管理办法》、《青海省循环经济发展专项资金管理办法》、《柴达木循环经济试验区循环经济产业发展指南》、《关于加快推进西宁工业循环经济发展的实施意见》等。

虽然近年来与循环经济发展有关的法律法规数量不断增多，对工业、服务业等相关领域发展方式的转变，促进相关领域跨越式发展与科学发展起到了一定的促进和保障作用。但是，在法制建设层面仍然存在着一定的困难。

循环经济先行区法制建设的困境分析

第一，国家立法层面上相关规定过于原则，操作性不强，无法可依或有法难依的局面依然存在。如前所述，与循环经济和可持续发展直接相关的法律规范中，《循环经济促进法》虽然强调了在生产、流通和消费等过程中实现循环发展，但立法重点还是在于倡导人们的生产方式和生活方式的转变，缺乏对具体行为的相关规范指引。《清洁生产促进法》从理论上讲，虽然涉及到了不同的生产领域，但实际上只是着重对工业生产领域的清洁生产的推行和实施作了具体规定，对其他领域实施清洁生产只提了原则性要求。《固体废物污染环境防治法》、《城市生活垃圾管理办法》《城市建筑垃圾管理规定》等规范性文件，涉及的内容主要是关于污染物的控制和治理，仍然处于被动的末端治理的境地，而不是主动的预防，更难涉及进一步的循环利用。此外，在环境保护的基礎性法律规范，如《水法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》等规范的具体条文中缺乏相应的促进循环发展的内容，不利于循环经济的发展①，导致在具体实现循环型社会的发展目标过程中无法可依或有法难依的困境。

第二，现行的与循环经济有关的法律法规缺乏相应的配套措施，没有形成完整统一的体系，不利于循环经济的发展。②现行的《固体废物污染环境防治法》规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则，但对固体废物的回收、利用的具体办法以及固体废物综合利用方面缺乏具体的法律规定。对于废弃物的回收处理具有直接指导规范意义的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中，也因缺乏具体的罚则而无法落实。《清洁生产促进法》虽然规定了企业间和区域内的废物综合利用问题，但这些规定基本上是围绕企业的清洁生产展开的，其所附带的循环经济的效果只是辅助性和不系统的。对于生产企业内部如何实现循环利用以及跨行业的企业之间废弃物的能量循环与梯级利用等问题，法律条文中还没有明确化、系统化。《循环经济促进法》要求在生产、流通和消费等过程中进行减量化、再利用、资源化，并原则性地提出了循环经济规划制度、循环经济评价指标体系、循环经济统计制度等基本管理制度的要求，但是到目前为止，相应的规划保障措施、评价指标体系、统计制度、减少资源消耗和废弃物的回收再资源化的监管制度等方面，具体措施还未落到实处，还没能形成体系化的解决机制，导致循环经济发展战略不能顺利实施。

第三，地方立法的空间有限，制定突破性的规范有一定的难度。全国循环经济先行区目标的提出，意味着要有相应的制度建设作为保障，而在国家层面还未形成循环经济的法规体系以及没有现成的法制经验可资借鉴的情况下，地方立法的可作为性不是很大。循环型社会的发展会直接影响社会的管理者、企业生产经营者和消费者等各方面的利益，其中作为中心环节的生产经营者的循环生产、经营活动，在国家立法没有具体的义务承担和责任追究机制的前提下，如果某一地方规范性文件要求生产经营的企业严格实现诸如生产者的延伸责任，要求其即使在其生产或销售的产品被人使用、被人废弃以后，仍负有一定的对其产品进行适当的回收、处置、利用的责任，这对于一个地方立法者来说既不现实，也势必会造成相关企业放弃在这一地区发展的机会，进而影响这一地区的经济发展。

第四，已有的地方立法强调工业领域的资源综合利用规范较多，而针对农牧业、服务业以及城市循环发展、绿色消费等领域循环发展的保障措施缺乏。有关资源利用方面的地方立法主要有：《青海省矿产资源管理条例》、《青海省盐湖资源开发与保护条例》、《关于推进清洁生产意见的通知》、《关于开展资源节约活动意见的通知》、《青海省资源综合利用实施办法》和《青海省资源综合利用认定管理办法》等。③ “十一五”以来，按照《循环经济促进法》、《节约能源法》等有关法律法规，我省又相应地制定了《青海省发展循环经济实施意见》、《柴达木循环经济试验区循环经济产业发展指南》、《关于加快推进西宁工业循环经济发展的实施意见》等一系列规范性文件，保障循环经济发展。这些制度设计主要是针对柴达木循环经济试验区和西宁市几个工业园区，侧重点在于工业生产领域中的资源循环利用，对现有的工业循环产业链的发展起到了积极的规范和保障作用，使得青海省在矿产资源综合利用方面走在了全国前列，柴达木循环经济试验区也被国务院授予全国循环经济工作先进单位。但是这些制度对于循环型农业、循环型服务业以及全社会层面的循环发展方面的适用性不强，无法满足建立农牧业废弃物资源化利用的保障措施、生态农牧业发展的相应办法、推进绿色服务业发展的办法、居民绿色消费以及推行城市绿色建筑的实施办法等方面的要求。

第五，针对相应管理机关在促进循环经济发展方面的责任追究机制不健全，进而对循环经济相关政策措施的落实产生消极的影响。循环经济模式对主体行为方式的规制要求包括有效约束各类主体的行为符合环境伦理规范，促进人与自然的和谐与协调，包括对各级政府及其相关部门的公共管理行为的规范和约束，④这对法律法规的顺利实施具有非常重要的意义。因为从数量上看，占总数80%以上的法律法规是由国家行政机关直接贯彻执行的。⑤从已有的循环经济的立法看，相当多的规范是需要行政机关的具体落实措施，但实际效果却不尽如人意。客观上说，发展循环经济涉及到社会各层面、各环节和各领域，管理和执法难度与过去相比大大增加。但不可忽视的问题是，现有的执法体制中，行政执法主体的执法效能的目标考核制度、行政管理不良后果的责任追究的尺度和方式等制度不健全，对于还没有形成体系的循环经济发展的方方面面，管理部门难免会出现消极的不作为的情形，影响相应法规的落实。

循环经济先行区法制建设的思路探讨

国家确立并推进循环式发展的战略目标，体现了经济与人口、资源、环境相适应的可持续发展要求，是一条经济加快发展、资源永续利用、生态环境良性循环的发展道路。青海省在全国具有重要的生态地位，经济建设必须尊重客观规律，符合生态环境承载能力，符合生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。建设国家循环经济发展先行区，涉及到工业、农牧业、服务业、全社会层面的循环发展先行以及相应技术指标的先行等，同时也将意味着，在循环经济先行区法规制度建设上也必须走在前列，实现法律法规的先行先试。循环发展作为对传统经济发展模式的突破和创新，具有旺盛的发展生命力，但同时又具有建设周期长、前期投资需求大、制度设计难度大、涉及面广等特点。青海省树立发展全国循环经济先行区的战略目标，体现了地方政府迎难而上的巨大勇气和决心。当然，要将建设循环经济先行区的宏伟战略变为全社会的共同行动和具体现实，仅凭高喊嘹亮的口号是无法完成的。在循环经济法制体系还不完善的大环境下，地方立法要有所作为具有很大的挑战性。这需要地方的决策者、管理者要有敢为人先的勇气和魄力，立法者要有大胆创新的观念和相应的作为。但是无论是具体的行为还是法规制度的建设，都不能贪大图快，做成表面文章。管理者要有敢为铺路石的精神，树立循环经济法规建设的长期性、渐进性。政策法规的出台应当秉持谨慎耐心，由点到面逐步展开的原则。

建设循环经济先行区是一项系统工程，需要运用政治、经济、法律等各种手段，而现代法治的规范性、民主性、长期稳定性和权威性等特点，使得法律作为现代社会最重要、最稳定的平衡工具和社会调整手段，在社会运行和发展过程中发挥着优于其他社会规范的作用。因此，加强法规制度建设，形成良好的法治秩序，是建设循环经济先行区必须具备的基本条件和根本保障。循环经济先行区法制建设的基本思路是：

第一，从总体上制定青海省发展循环经济的地方基本法规，即根据《循环经济促进法》的相关精神，立足青海省的发展实际和区位优势，在总结柴达木循环经济试验区相应发展经验的基础上，以资源的高效利用和循环利用为核心，制定《青海省实施〈循环经济促进法〉办法》。主要内容涉及：坚持把发展循环经济作为转变发展方式的主攻方向，明确各职能部门在循环经济发展中的责任；对工业、农牧业、服务业以及社会层面的减量化、再利用和资源化，提出相应的指标体系；一定时期内切实可行的激励措施；管理者、生产经营者以及消费者在推进循环经济发展中的义务及其相应的责任等。

第二，适时对资源利用和节能减排等方面的法规体系进行改造和完善。整合现有资源利用和污染防治的法规规章，在已有的关于节约能源和资源能源的综合利用等规范内容基础上，结合循环发展的具体推进情况，适时有序地构建《青海省资源综合利用条例》、《青海省再生资源回收利用条例》、《青海省服务业循环发展条例》等资源循环利用的法规和诸如废旧家用电器回收利用具体办法、商品包装管理办法、绿色建筑标准、农作物秸秆综合利用措施等规章，以及《青海省循环经济评价指标统计办法》，完善循环经济统计评价制度，严格市场准入，在土地、环保、节能、节水、技术、规模、安全等方面设置符合循环经济的准入标准，探索实施差别化的区域产业政策和行业准入政策，加快各领域循环经济建设的步伐。同时，根据国家低碳发展的思路和节能减排的指标，有计划地逐步制定建筑节能、绿色低碳交通、绿色消费等方面的办法，提高相应污染物排放控制标准，加大污染预防力度，实现节能减排的目标。

第三，制定切实具有可操作性的责任追究机制。法律的生命不在于是否有相应的行为指引规范，而是在于这些规范在实际中是否发挥了应有的作用。循环经济先行区法规制度设计层面要有相应的责任追究机制，对污染嚴重、滥采滥挖、浪费资源、乱弃废物的单位和个人，除按照法律法规应该承担治理、恢复等措施外，还应当制定相应的惩罚性价格措施。针对制定具体实施办法或标准的管理部门的不作为行为，可依行政法规的相关规定处罚，以保障法律法规的实施，维护法制尊严。

第四，健全严格公正的执法队伍，提高执法水平。保障循环经济先行区建设的有序进行和健康发展，除了完善的法规制度设计外，还必须有健全的法律实施机制，而其中最直接的体现在于执法队伍的建设和执法水平的提高。因此，要建立健全执法程序的科学化，提高执法效能，保障执法过程正确合法，规范有序。加强执法队伍建设，提高执法人员的基本素质。建立执法人员和执法岗位的权责体系，防止滥用职权。建立具体的优秀执法业绩的奖励标准及方式，违法执法不良后果的责任追究制度及方式等，约束执法人员严格自律，防止以言代法、以权乱法。

第五，建立相应的公众参与机制，培养和激发公众参与循环经济发展的积极性和主动性。随着权利意识、环境意识逐步增强，公众参与社会发展的诉求也在不断加强，参与能力和参与范围也在不断扩张。鼓励、支持和保障公众参与到社会发展的整个过程中，也是以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类永恒精神的体现。作为地区发展的见证者、体验者和受益者，循环经济先行区的建设更需要吸纳每一个社会公众参与其中。因此，通过教育和大众传媒的舆论宣传，广泛深入持久地开展绿色学校、绿色社区、生态村镇等创建活动，使循环经济的理念深入人心，家喻户晓，人人皆知，进而形成一个全社会自觉遵守循环经济发展法律法规的良好环境。

建设国家循环经济发展先行区，在更大范围、更广领域、更高层次深入实施资源转换战略，对于推进资源、产品、产业深度融合，推进企业、园区、区域全面发展，推进新型工业化、城镇化、农业现代化同步提升，切实转变发展方式具有重要意义。循环经济发展先行区建设更是一个系统工程，需要各项制度的相互配合和综合作用的发挥，需要更为细化的标准措施的制定落实，需要全社会成员的齐心协力、共同参与。这必将是一个长期的、循序渐进的发展过程。

（作者为青海师范大学政法学院教授）

【注释】

①王瑛：“中国循环经济立法研究综述”，《经济管理》2008年第1期。

②孙佑海：“循环经济立法及对我国经济社会的影响研究”，《甘肃社会科学》，2008年第1期。

③罗朝阳：《青海省发展工业循环经济研究》，西宁：青海人民出版社，2006年，第101页。

④陈宗兴等：《循环经济的战略思考》，沈阳：辽宁科技出版社，2007年，第212页。

⑤高帆主编：《行政执法手册》，北京：中国法制出版社，1990年，第6页。

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