农民工工伤救济制度的不足及改进建议

杨宪民

【摘要】近年来，随着社会经济发展，我国城市化进程推进速度加快，大批农民进城务工，他们往往从事体力劳动，从事最为苦累、危险的工作，为城市的建设作出了贡献。但是，我国农民工的安全保障堪忧，工伤概率高、参保率低，现行的农民工工伤救济制度并不完善，从而给农民工维护权益带来障碍。

【关键词】农民工 工伤救济 制度

【中图分类号】C97 【文献标识码】A

我国农民工工伤救济制度存在的问题

目前，我国经济高速发展，作为我国社会主义市场经济建设主力军，农民工为国家社会的发展做出了巨大的贡献，但与他们做出的贡献相比，他们在城市中的生产工作安全却得不到有效的保障。2013年，全国农民工总量2.69亿人，其中外出的农民工1.66亿人，但他们参加工伤保险的比例却相当低。（如表1）

表1：2008年～2013年外出农民工参保的比例（单位：%）

2008年到2013年期间，我国农民工参加工伤保险的比例一直低于30%，虽然参加工伤保险的比例高于参加其他社会保险的比例，但我们要认识到，农民工大都从事体力劳动，例如建筑业、制造业等行业，都属于劳动密集型行业，出现工伤的概率相对也高。（如表2）

表2：2013年农民工人数构成（单位：%）

社会保障体制存在缺陷。我国社会保障制度最初的建立是在计划经济体制背景下，社会被划分为城市和乡村分离的二元社会结构模式，社会成员也被划分为城镇居民和乡村农民。与城镇居民以工作单位为保障相对应的，农民的保障就是土地。一直以来，由于农民有了土地作为终身的保障，国家政府就将社会保障的工作重心放在城镇中，从而造成农村只是实行国家救济的剩余式保障制度，农村的社会保障水平长期以来一直停留在较低层次上。这种社会保障体制对于进城务工的农民工而言，一方面，使得他们根本无法融入到城市工作生活中，完全游离于城市社会保障体系之外；另一方面，农民工远离农村，长期在外务工，很大一部分农民失去了作为农民的根本保障—土地。对于这一部分农民工国家缺乏相关的政策法规的保障。总的来说，社会保障体制的缺陷是导致我国农民工长期处于不公平、不平等状态的根本原因。

政府监察执法力量薄弱。首先，随着市场经济的发展，劳动保障服务的对象逐步扩大，范围已经从城镇扩展到城乡，劳动者数量大幅度增加，劳动关系也从国有企业与职工的关系，逐步转变为更为复杂的劳资关系。①使得我国劳动保障监察工作日益繁重，劳动保障监察工作覆盖面不够。同时，农民工法制意识普遍不强，依法办事的自觉性不高，不能及时进行举报投诉，最终导致劳动监察執法出现盲区，执法力量严重不足。

其次，地方政府领导没有树立正确的政绩观，为了地方经济发展急功近利，一味强调招商引资、GDP、税收三个指标。政府为了提高地方GDP，往往通过提供廉价劳动力和土地作为招商引资的有利条件。而如果提高农民工的社会保障水平就会相应削弱地方企业的竞争力，因此，地方政府就会出现公共事务的管理工作不到位，甚至对企业侵害农民工合法权益的违法行为执法力度不够，纵容违法、违规等情况出现。

最后，一些地方政府在农民工管理方面往往存在双重标准，即一方面接纳其贡献性，另一方面却排斥其参与性。地方政府在经济建设中需要农民工的贡献，但在城市发展规划中却将农民工的住房、子女及教育、社会保障排除在外，更严重的是对农民工采取一些限制、管制的政策。地方政府这种对待农民工的限制和防范的消极态度，最终造成了农民工的合法权益得不到保护，日益被城市边缘化，弱势地位愈加突出。

用人单位逃避参加社会保险的义务。当前，我国农民工文化水平较低，大多从事技术含量较低的体力劳动，主要集中在劳动密集型行业。我国的劳动密集型产业大都以民营中小企业为主，企业以追求利润最大化为经营目标。

在激烈的竞争过程中，企业为了生存和获得利润，为了能够有效的节约用工成本。企业大都不愿意主动为农民工缴纳各类社会保险，也不愿意改善工作环境和劳动条件，无法降低农民工工伤概率。究其原因，企业认为为农民工投保会加重企业的经济负担，增加其经营成本，从而使自身竞争力下降，因此，企业往往会忽视国家相关政策法规的规定，逃避主动参加社会保险的义务。

农民工缺乏自我保护意识。建立和完善社会保障制度的整个过程需要社会大众的积极参与，如何能够切实有效的激发公众主动参与到这一过程，是一项十分艰巨的任务。当利益群体较小时，效率相对会较高，而利益群体越大，那么其效率就会相应下降。我国农民工队伍十分庞大，流动性强，缺乏稳定性和组织性，这样在维权过程中很难形成有效合力，导致农民工在维护群体利益过程中无法确定有效的策略，农民工个体的利益得不到有效保障。

我国各企业农民工加入工会组织的人数相对较少，甚至于很多中小型民营企业根本没有建立工会组织。用人单位没有建立工会组织，那么农民工很可能在工作中遭受不公正待遇和歧视，甚至于无法找到申诉的渠道。当农民工遇到灾难性事故或突发状况时，更有可能无的放矢，找不到求助途径，无法运用法律手段保护自身合法权益。比如，农民工遇到困难时，往往选择找老乡、熟人等方式解决问题，其后果将导致参与解决问题的人员越来越多，甚至会引发群体性事件。

一直以来，我国老一代农民工文化水平较低，随着我国教育水平逐步提高，新生代农民工的受教育程度有所提高。《2013年全国农民工监测调查报告》指出，新生代农民工受教育程度普遍较高：初中以下文化程度仅占6.1%，初中占60.6%，高中占20.5%，大专及以上文化程度占12.8%。在老一代农民工中，初中以下文化程度占24.7%，初中占61.2%，高中占12.3%，大专及以上文化程度占1.8%。②尽管如此，但是农民工群体依然存在法制观念淡薄和自我保护意识不强的问题。

农民工的工作缺乏稳定性，很少与用人单位签订劳动合同，为了获得工作机会往往主动或被迫放弃工伤保险等本应享有的社会保险权利。一旦出现工伤，在申请工伤认定过程中，无法提供劳动关系证明，从而导致相关的劳动保障部门无法受理工伤认定申请，增加了工伤认定的难度，最终影响工伤救济工作的开展。

我国农民工工伤救济制度改进建议

大力推广农民工工伤保险制度。首先，大力开展宣传教育工作。一是要将工伤保险制度宣传到位。目前，随着传播媒介手段日益丰富，政府要拓展宣传媒介，能够充分合理的利用网络、电视、报纸、广播等媒介宣传关于工伤保险制度和相关政策，以期能够及时了解自己所拥有的权利，也可以使用人单位真正意识到参加工伤保险的益处，从而为农民工参加工伤保险创造一个良好的社会舆论环境。

二是要加大普法教育力度。对于農民工缺乏工伤保险的相关政策法规知识的情况，政府和相关行政部门要坚持建立普法教育的长效机制，采取多种手段和方式对农民工进行相关政策法规教育。例如利用各种媒介宣传、培训、现场咨询解答等方式，使其可以知法、懂法并利用法律维护合法权益。

三是要加强监督力度。充分发挥人大、政协以及相关行政管理部门的监督作用，并与社会新闻媒体的舆论监督作用相结合，对于用人单位不主动参加工伤保险和出现工伤事故后一味推卸责任不给予合理赔偿的问题，要依法追究其法律责任，并将其违法行为通过媒体公之于众，加大违法成本，起到有效的监督制约作用。

其次，加大执法力度。近30年来，我国一直以经济建设为中心，各项政策大都向经济建设倾斜，对社会保障制度的建设相对滞后，尤其对社会保障制度的执法力度不够。对于各地方用人单位没有为农民工缴纳工伤保险这一损害劳动者权益的现象没有严格监督并处罚。一个国家的政府不应该单纯追究经济发展，更应该注重公共事务领域的管理，否则很容易引起社会秩序的紊乱。建立了工伤保险制度，如果失去执法力量的监督和支持，再完善的制度、法规都没有意义和价值。

近年来，虽然我国公民的知法、守法意识不断加强，但依然存在各种违法现象，对此，政府必须加强执法力度，不断发挥各行政部门的联动作用。社会劳动保障部门可以与工商行政管理、安全监督管理、建筑主管等部门之间联动，共同制定出台相关措施，建立管理协调机制。例如，当用人单位不为其职工缴纳工伤保险，工商行政管理部门可以根据相关规定依法取缔其营业执照；当用人单位不能为职工提供安全的工作环境，安全监督管理部门可以依法对其进行处罚。通过各种措施来提高用人单位的违法成本，切实杜绝违法行为。

最后，工伤保险工作人员编制到位。在社会保障制度比较发达的德国，其工伤保险工商业同业公会就有雇员2.1万余人，相当于其覆盖人群421.7万的万分之五。③与德国相比，目前，我国现有从事工伤保险的专兼职工作人员严重不足，工作人员和覆盖人群的比例远远低于德国。在实际处理工伤案件时，牵涉到地方的劳动保障部门、行政复议机构、劳动仲裁机构、法院等各类行政机构，会消耗大量的时间、人力、物力、财力。

例如，2013年江西省办理工伤认定案件共计1.6万起，而人社系统工伤认定机构的工作人员总数不足150人，按照工伤认定办案必须两人以上的规定，全年平均每两个人要办约214起工伤认定案件，任务重的市区甚至每两个人要办理上千件工伤认定案件，全省工伤认定工作案多人少的矛盾极为突出。因此，随着工伤认定案件的增多，我国各地区的工伤争议案件会出现案件积压的情况，只有增加工作人员才能切实解决人员吃紧这一问题。

建立健全工伤救济的激励和惩戒机制。在一定程度上能够保护他们的合法权益，一旦发生工伤事故可以获得相应的赔偿。如果用人单位除缴纳工伤保险外，还为其缴纳养老保险等其他社会保险，将各类险种相互衔接，那么当农民工因工伤丧失劳动能力后，可以使其提前退休，减轻企业负担。

一方面，调整工伤保险的缴费率来起到激励作用。《新工伤保险条例》第二章第八条规定：“国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。”④由此可见，社会劳动保障部门要明确掌握各行业事故发生的概率，通过调查建立各行业的基本信息库，对于工伤事故发生概率较高的行业提高缴费率，概率较低的久相应降低缴费率。从而利于浮动缴费率、安全奖励等手段鼓励用人单位主动缴纳工伤保险。同时还可以结合各种宣传、教育以及监督等措施，有效引导、激励用人单位搞好安全生产工作。

另一方面，通过制定法律法规，加大对未参保用人单位的惩戒力度，彻底改变监督不力的现状。1999年1月22日，国务院令第259号发布并实施的《社会保险费征缴暂行条例》第二十条中明确规定：“社会保险经办机构受劳动保障行政部门的委托，可以（不是应当或者必须，没有带有强制性）进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作。”⑤同时《新工伤保险条例》中虽然规定对未缴纳工伤保险的用人单位要责令其改正，但对其违法行为的惩罚措施却没有明确的规定，将会导致用人单位就算有违法行为也不会受到相应的处罚，使其违法成本大大降低。因此，根据国家相关政策法规制定严厉的惩戒措施，提高用人单位违法成本，才能有效促使用人单位做到知法、守法，主动为农民工缴纳各类保险。

建立健全工伤救济的预防和康复机制。一方面，建立有效的预防机制。通过预防机制的建立，有效预防工伤（死亡）、职业病发生，从根本上预防工伤事故的发生更有具有现实意义。防患于未然才是最终的目标，才真正符合工伤保险制度建立的初衷，才能真正保护农民工的合法权益。另一方面，工伤保险不是简单赔偿了事，更需要提供医疗康复和职业康复的相关规定。只有对工伤伤残者提供合适的治疗、教育、训练等康复帮助，才能使得伤残者无论是从生理上还是心理上都能够尽快恢复健康，并最终能够重新回到社会，参加工作。

完善工伤救济制度的相关法律法规。其一，加强对农民工法律教育。政府要加大对农民工进行法律教育的力度，对企业职工进行前安全培训。农民工通过学习法律增强主动签订劳动合同和维护自身合法权益的意识，从而避免发生工伤时因无法取证，维权困难的情况出现。一方面，政府社会保障部门可以通过举办各类法律知识讲座，使得农民工能够知法懂法，并利用法律保护自身合法权益；另一方面，也可以组织职业安全培训，掌握专业技能，从而尽量避免工作过程中出现由于缺乏安全意识和操作失误等原因造成的工伤事故的情况。

其二，规范工伤保险待遇的规定。我国2011年1月1日施行的《新工伤保险条例》第三十条至第三十八条中对于工伤致残的等级进行了一级到十级的划分，第三十九条中对职工因工死亡的，其亲属按照工伤保险可取得的赔偿也做出了明确的规定。我们可以看出工伤保险补偿的数额相对较低，而且各种补助金、抚恤金等标准大都以所在地区上一年度职工平均工资为标准，但由于我国各地经济发展水平存在着较大差异，会导致工伤保险赔偿同命不同价的情况出现，因此，国家和政府要不断规范工伤保险待遇的相关规定。

综上，农民工是我国社会发展转型时期新旧体制冲突的产物，现阶段我国各级城市的建设与发展都离不开农民工的贡献，农民工从事的工作使其成为工伤事故的高发群体，建立健全农民工工伤救济制度关系到社会的稳定和国家的长治久安。因此，完善工伤救济制度，切实有效地保障农民工的合法权益显得尤为重要。

（作者单位：郑州师范学院政治与公共管理系）

【注释】

①郑功成：《关注民生：郑功成教授访谈录》，北京：人民出版社，2004年，第101页。

②劳动和社会保障部，国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》。

③刘吉欣：“德国工伤保险制度及启示”，《山东劳动保障》，2006年第10期。

④中华人民共和国国务院：《新工伤保险条例》，2011年。

⑤中华人民共和国国务院：《社会保险费征缴暂行条例》，1999年。

责编/韩露（实习）