略论农村治安调解的问题与对策

赵新颖

【摘要】文章基于治安调解的法律适用，分析了治安调解在农村地区存在适用范围扩大化、随意化，调解的对象比较模糊，调解的程序过于复杂，调解协议书的效力低下等问题，导致了治安调解在农村纠纷解决与社会矛盾化解中没有起到应有的作用，最后提出了解决对策与建议。

【关键词】农村 治安调解 治安管理 民间纠纷

【中图分类号】D926 【文献标识码】A

治安调解是1987年的“治安管理处罚条例”中确定的一项重要的中国特色的调解制度，2005年的“治安管理处罚法”继续承认了这一制度的合法地位，到今天，这一制度在我国已经实施了20多年。过去的20多年，公安机关在治安调解法律制度的框架下，及时调解与处理了大量的治安案件，化解了很多的社会纠纷，在防止社会矛盾激化、维护社会稳定等方面起到了积极的作用。据公安部的统计数据显示，从2008～2013年，全国各地的基层公安机关在其受理的纠纷处理上，运用治安调解进行处理的占到了58%，进行了治安处罚的占33%，转化为刑事案件的占8%①，可见，治安调解处理的占据了大多数。公安部的统计数据充分说明了治安调解在社会纠纷化解中起到了较大的作用，是广大基层公安民警常用的一种办案方法。

但由于农村基层的公安民警对于治安调解的法律规范不甚清楚，对一些法律用语存在着不同的理解，比如“治安管理处罚法”中的“民间纠纷”、“情节轻微”等，由此导致了在实践中滥用治安调解权，出现了治安调解代替治安处罚、强制调解、随意扩大调解范围、超越职权而进行治安调解等问题。这些问题的出现，对于治安调解制度有滥用与解构的负面作用，因此，需要继续完善相关的法律制度，发挥治安调解在农村纠纷解决、建设社会主义新农村中的积极促进作用。

治安调解的法律适用

治安调解作为一种调解制度，在案件适用范围上，“治安管理处罚法”规定得比较明确：“因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的”随后2006年公安部颁布的“公安机关办理行政案件程序规定”中对“治安管理处罚法”进行了细化，用列举的方式确认了属于上述因“民间纠纷引发的打架斗殴及损毁他人财物的行为”的8种案件，分别是殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等案件，2012年修改后增加了“非法入侵他人住宅”案件。此外，2006年公安部发布“制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活，放任动物恐吓他人、侮辱、诽谤、诬告陷害、侵犯隐私、偷开机动车等治安案件，公安机关都可以调解处理。”以上法律法规明确规定了治安调解的适用范围，同时也规定了调解适用的当事人主体，公安机关适用治安调解处理多限在亲友、邻里、同事、学生之间，也可以在生产、经营活动中公民与法人、其他民事主体之间适用。但“公安机关办理行政案件程序规定”、“公安机关治安调解工作规定”、“公安机关办理伤害案件规定”中也明确规定了不适用治安调解的情形，如雇凶伤人、团伙斗殴、聚众斗殴、多次伤害他人身体、多次违反治安管理行为的、当事人明确表示不调解的、当事人在调解过程中又实施了违反社会治安行为的、涉及到黑社会性质的等等。

上述的肯定性与否定性规定为治安调解提供了完整的法律依据，公安机关在治安调解适用的过程中，尤其是基层公安机关在农村纠纷适用中，应该严格遵循法律法规的规定，否则就会造成治安调解的滥用，不利于维护社会稳定与矛盾纠纷的化解。

當前农村治安调解适用存在的问题

治安调解适用范围在不断扩大。随着110报警机制的建立与健全，以及近些年来群众路线工作的深入开展，“有困难找警察”成为了很多民众的基本观念与行为习惯。如此一来，群众一遇到困难，就会拨打110报警热线，110指挥中心就会将纠纷转移到基层派出所，这就使得大量的民事纠纷成为了派出所的处理对象。从法律适用的角度看，民事纠纷本不是派出所的管辖范围，但是110指挥中心将纠纷转移到派出所，派出所就必须受理。所以，基层公安机关不但要处理违法社会治安形成的矛盾纠纷，还需要花费大量的精力来处理不属于管辖范围的民事纠纷，给派出所增加了巨大的压力。据公安部的统计显示，一个农村的基层派出所每天有70%的警力在受理群众报警的民事纠纷与救助行为，严重影响了基层公安机关打击刑事犯罪及维护社会治安的正常功能。②同时，我们也应该看到，依据“治安管理处罚法”，对于不是由违反社会治安引起的一般民事纠纷，派出所并无管辖权，强行介入调解，缺乏法律支持，群众也不会信服，导致了调解缺乏法律效力，也使得农村基层派出所有越权执法的嫌疑。

对治安调解的“度”把握不准。虽然现行法律法规对治安调解的适用范围与适用对象进行了明确的肯定式的列举与否定式的排除，但我们应该看到，近些年来农村纠纷发展日趋复杂化，各类新型案件层出不穷，在法律肯定式列举与否定式排除之间有没有中间地带，比如农村的征地与拆迁纠纷中所引起的违反社会治安的行为，从法律规定上看，是不是属于治安调解的范围，这难以界定，当农民与拆迁公司之间的纠纷就应该属于治安调解的范围，当农民与政府之间的纠纷就不应该属于治安调解的范围，因此，中间地带难以把握。另外，对于法律法规中规定的“情节”问题，也是一个“度”的问题，不管是情节较轻，还是情节轻微，各地农村的发展水平、生活方式及文化传统不一样，一个行为在一个地方是属于情节较轻，但到另一个农村就可能是情节较重，在实践中把握不好，治安调解的适用效果就会大打折扣。

部分民警的素质难以适应调解的要求。当前农村的社会矛盾日趋复杂，纠纷类型、形式、内容等也呈现多样化、综合化的趋势，这对主持治安调解的民警素质提出了较高的要求。从法律关系上看，农村治安纠纷糅合了民事、行政、经济等多种法律关系。治安调解的目的是化解纠纷，因此，治安调解非常注重技巧、策略及法律法规的运用，调解的难度比较大。而基层派出所的许多民警，尤其是偏远地区的民警，没有受过专门的技术训练，或是缺乏相关的法律知识，或是缺乏调解的技巧，或是没有群众路线经验等，导致了调解的效果不佳。公安部对受理群众投诉案件的分析数据显示，农村地区基层民警被投诉率最高，占到了90%，投诉原因中显示，大部分农民投诉就是因为民警素质低、态度粗暴蛮横、缺乏调解经验、不讲调解的方法等。

调解的程序复杂化。调解之所以是调解，而不是诉讼，就在于其程序简便，对证据的要求比较低，易于被群众所接受。公安部在“公安机关治安调解工作规范”中，明确规定，对于一些情节轻微，事实清楚，不涉及到费用赔付的案件，可以进行现场调解，可以不制作卷宗。但在现实中，很多民警都将调解程序复杂化了，许多本来可以现场调解的案件，而不进行现场调解；许多本来事实清楚，因果关系明了的案件，非得让当事人举证，对农村的当事人而言，之所以会选择调解，就是其举证能力较弱，证据意识不强。③在实践中，很多农村基层派出所规定的调解复杂程序，不但会增加民警的负担，也不利于治安调解在农村纠纷中的适用。

治安调解书的法律效力低。“治安管理处罚法”并没有赋予治安调解协议的法律约束力，对当事人双方没有实质性的约束，即便是出现反悔，也不会承担任何的不利后果。在农村的治安纠纷中，当事人随意反悔的现象比较突出，导致了法律的权威性受损，同时也延长了民警的办案时间，增加了基层派出所的工作量。在实践中，很多的农村当事人，在调解协议达成已经履行后又反悔的，一般要求重新调解，或继续进行治安处罚。但是，治安调解协议是当事人自愿达成的协议，效力应该比照一般的民事合同书。如果调解协议已经履行，对派出所而言，就已经结案了，不能再进行重新调解或处罚。但很多的农民并不懂得法律的规定，如果没有满足自己履行要求的，就会四处上访，给社会稳定造成负面影响。

相关对策及建议

确定好治安调解的适用范围。虽然治安调解在化解社会纠纷，维护社会稳定方面有重要的作用，但适用社会治安调解有明显的法律限制，必须严格按照法律法规的要求把握其适用范围，防止治安调解的滥用。

首先，适用治安调解的案件必须是民间纠纷引起的。民间纠纷大多数是涉及到私权领域的纠纷，治安管理处罚法及相关的法律法规有了明确的界定，第一，须是当事人之间的民事权益纠纷，具体到农村中，涉及到农民民事权益纠纷的主要有农田、水利、宅基地、土地承包、债务、继承、婚姻家庭以及日常生活中的琐事引起的纠纷。第二，当事人之间要有正常的工作、生活等交往关系，治安管理处罚法中明确规定当事人之间是亲友、邻里、同事等关系。第三，自然人与法人、其他民事主体之间的纠纷，也可以适用治安调解，比如农村乡镇企业与工人之间的劳资纠纷，也可以适用治安调解。

其次，适用治安调解的案件必须是违反了治安管理规定的民间纠纷。违反社会治安管理行为是进行治安调解的前提条件，因此治安调解的对象是在违反社会治安过程中出现的民间纠纷，对于不违反治安管理的普通民事纠纷，公安机关不应该介入。当前，农村各类普通的民事纠纷较多，群众也比较喜欢向派出所报警，在此情况下，公安机关也不应当受理，可以给农村当事人提供一些法律咨询，建议其去人民法院起诉或者是通过人民调解来解决。当然，当普通的民事纠纷，如果遇到双方矛盾激化或情绪失控时，有可能会引起治安案件或犯罪时，公安机关就不能以不归自身管辖为由而拒之门外，而是应该做好说服教育工作，防止矛盾的激化。

最后，适用治安调解的案件必须是情节较轻微的违反治安管理的行为。违反社会治安情节轻微的行为，可以适用治安调解，对于情节严重者，就不能适用调解，而应当进行治安处罚。但当前的相关法律法规，并没有确定“情节较轻”或“情节轻微”的解释，很多时候农村基层派出所民警难以掌握，比较容易出现“以调代罚”的现象。从具体实践来看，判断治安案件情节轻重，一般可以从纠纷起因、行为动机、实施过程、行为手段、损害后果等方面来考虑，综合考虑各种因素之间的关系，做出综合的判断，不能简单认定后果或动机。

加强治安调解与轻微刑事案件之间的衔接。随着城镇化进程的加快，农村的利益格局调整，农村纠纷日益增多。个体之间、家庭之中、个体与集体之间的矛盾纠纷会相互交错，解决难度增大，矛盾纠纷容易激化。因此，在进行治安调解的过程中，应该加强治安调解与轻微刑事案件之间的衔接，可以将一些由治安案件引起或与之关系密切的轻微刑事案件作为治安调解的对象，这样不仅有利于化解社会矛盾，还能够降低司法的成本，节约司法资源。例如，可以将由普通的民间纠纷引起的轻伤害案件纳入到治安调解的范围之中。按照刑事诉讼法的规定，轻伤害案件有自诉与公诉两种，对于自诉案件，当事人到派出所报案，派出所应该告知其相关的法律规定，如果当事人不选择自诉，派出所可以通过治安调解的方式结案。对于公诉案件，主要是轻伤案件，当事人到派出所报案后，一般是不能以调解的形式结案，应该走司法程序。但我们看到，实际上司法程序中，轻伤案件也是以民事赔偿的形式来解决，达成民事赔偿的途径就是司法调解。因此，对于在农村地区中有民间纠纷引起的轻伤害案件，只要当事人有和解的意愿，情节较轻，事实清楚，可以通过治安调解来结案，不必走司法程序。但是，应该及时告知当事人法律相关规定，如果当事人不愿意调解的，则应该走司法程序。

优化治安调解程序。治安调解的程序优化体现在两个方面，一方面是对现行的法律法规规定的程序予以规范，保障当事人的程序上的权利。目前按照“治安管理处罚法”及公安部的相关规定，治安调解通常是按照申请、受理、调解、达成调解协议、制作调解书的步骤进行的。这些程度本身没有问题，关键就在于在当事人申请之前，应当增加告知权，在农村地区，很多的当事人的法律水平比较低，对调解的预期认识不足，应该在受理的时候告知当事人的注意事项及相关的调解规则，提醒当事人举证；对于不符合治安调解要求的，应当向当事人说明理由，并告知其通过其他的法律途径来解决；对于当事人的陈述权利也应该予以保障，在调解的过程中，应该充分听取双方当事人的陈述，保障其陈述、举证及质证的权利，尊重当事人的处分权。另一方面，是对有些事实比较清楚、争议不大的，应该简化程序，多运用现场调解的方式结案，尤其是在一些偏远的农牧区，这样既能节省当事人的成本，又能够起到及时化解矛盾纠纷的作用。

明确治安调解法律效力。当前在治安调解中，多是本着诚实守信的原则，促成雙方当事人互体互谅，达成调解协议。但现实中，很多的当事人事后反悔，或者是不履行调解协议，公安机关没有强制执行权。最高人民法院已经通过司法解释，赋予了人民调解协议书合同的效力。建议立法机关修改治安管理处罚法，直接赋予治安调解协议直接的法律效力，即双方当事人已经达成协议并签收，调解协议书就生效，具有强制执行的效力。④一方当事人不履行协议，但又不及时起诉时，另一方面当事人可以申请人民法院强制执行。在申请强制执行之前，人民法院可以对调解协议书进行审查，但这种审查应该限定在形式审查上，比如调解程序是否明显违法、是否超越治安调解的职权、是否违背了自愿原则，调解协议书是否明显损害了国家、集体及第三人的利益、调解人员是否有违法行为等。只有违背了这些规定，法院方可认定调解协议书无效，可以予以撤销；如果法院认定调解协议书形式无瑕疵，可应该依当事人申请予以强制执行。

注重治安调解与其他调解机制之间的衔接。要注重实现各种调解机制的相互配合，简而言之就是要进一步促进大调解机制的发展与完善。大调解是指将人民调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，在党委、政府的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，通过整合各种调解资源对社会矛盾纠纷进行协调处理，把纠纷化解在基层。

总之，治安调解作为一项非诉讼纠纷解决机制，在农村纠纷解决中发挥了重要的作用。在转型时期的农村地区，各类矛盾纠纷在不断上升，各种社会冲突在不断增加，因此，需要继续完善治安调解机制在农村纠纷解决中的功能，规范治安调解制度的运作，加强治安调解制度与其他纠纷解决方式之间的衔接，对于建设社会主义新农村及和谐社会有重要的意义。

（作者单位：塔里木大学经济与管理学院）

【注释】

①裴佳黛：“农村治安调解问题与对策分析”，《河南教育学院学报》（哲社版），2013年第4期。

②张续明：“现场治安调解及制度完善探析”，《公安教育》，2013年第1期。

③郝树源：“治安调解策略探析”，《公安学刊》，2013年第2期。

④赵石麟：“治安调解概念新解”，《中国人民公安大学学报》（社科版），2011年第1期。

责编/许国荣（实习）