政府公共服务外包实施机制构建

姚淑芹

【摘要】针对我国政府公共服务外包中存在的问题，有必要构建卓有成效的公共服务外包实施机制，以确保社会公众能够享受优质高效的公共服务，提升政府满意度。对此，文章提出一要构建政府公共服务外包总体框架体系，二要构建决策机制体系，三要构建合同约束体系，四要构建透明公正的招标体系，五要构建监督评估体系。

【关键词】公共服务 外包 实施机制 体系构建

【中图分类号】D669.9 【文献标识码】A

20世纪70年代，西方国家公共部门普遍将公共服务外包作为提供服务的全新路径而被广泛采用，瑞典、英国、美国等国均不同程度地在公共服务领域推行公共服务的外包制度，由中标的民营经济组织为社会公众提供公共服务，国家财政向提供服务的机构支付相应服务费。但是，在政府公共服务外包的过程中，依然存在着监督制约不力、政府责任缺失和容易滋生腐败等诸多问题，给公共服务外包制度的有效实施带来严峻挑战。

2014年全国“两会”期间，李克强在作政府工作报告时谈到：“加强基本公共服务体系建设，着力保障和改善民生，切实提高发展质量和效益，大力推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现经济持续健康发展和社会和谐稳定。”中央政府将公共服务作为保障和改善民生的重要内容予以安排部署，表明政府对公共服务的高度重视。

政府公共服务外包的提出及范围界定

被誉为“世界民营化大师”的美国学者萨瓦斯，于1970年在其著作《民营化：改善政府的经径》一书中首次建议：政府通过构建竞争机制将城市市区的环境卫生工作外包给私人公司，以此提高城市环境卫生工作的质效。除此之外，萨瓦斯的《民营化与公私部门的伙伴关系》一书最能集中体现其民营化的思想，作者在该书中通过翔实、系统的资料，从推进民营化的背景、理论与实践三个层面进行了论述，认为民营化是改善政府公共服务的最佳路径，要“视更少的政府为理想目标，即与私营机构相比政府扮演次要的角色。”①

萨瓦斯的观点最初被政府官员们视为异端邪说而遭受猛烈抨击。随着世界范围内新公共管理运动的不断兴起，人们迫切需要政府对公共服务的供应机制进行改革完善，政府对公共服务的垄断逐步被打破，主动采取政府补贴、特许经营、合同承包和对外出售等诸多民营化方式向社会公众提供公共服务。其中，政府将公共服务外包给具有较高工作效率的民营企业的做法，逐渐被西方国家政府广泛采用，提升了政府公共服务的效益。

无论是在西方国家还是在中国，政府公共服务外包自产生以来就引起广泛探讨与争议，而外包过程中的相关问题也成为人们广泛关注的重要问题。受西方国家影响，我国先后有不少专家学者和政府官员提出公共服务外包的理念。2013年7月31日，李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。会议提出：“政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务”，②这就既解决了地方债给公共服务投资领域带来的制约，同时也给民营经济进入公共服务领域提供了机会。

推行政府公共服务外包制度，政府可以按照相应的决策程序，对通过国家财政提供某一种公共服务拥有决策权，但是并不意味着必须通过政府公务人员和政府设施提供此项服务，政府可以通过合同招标的方式让民营经济部门为社会公共提供服务，政府只需向民营经济部门支付相关费用。对于政府公共服务外包的范围界定问题，通常情况下，所有的由政府经办、涉及社会生活各个方面的和民众利益相关的可以收费或者不能收费的公用事业，均应属于政府公共服务外包的范畴。公共服务是政府提供的公共品的特殊形式，其具有非排他性和非竞争性。所谓非排他性，即公共服务不能排除他人共享；所谓非竞争性，即公众对公共服务的享用，并不减少它对其他使用者的供应。

我国大部分学者普遍认为，政府公共服务是不可进行收费的并且是难以实现盈利的，正因如此，政府需要对承包者提供相应的财政经费。具体而言，公共服务包括治安维护、应急救灾、垃圾处理、环境保护、公共卫生、河道清理和维护等。在推进公共服务外包的过程中，不能忽视公共服务的属性，过度限制和扩展公共服务外包的范围，可能严重妨碍政府公共服务的质量和效益，可能导致公众对政府满意度的降低，政府在推行公共服务外包机制时，应详细考察所选择的外包项目是否存在法律上的障碍。

当前我国政府公共服务外包实施中的问题

西方国家政府将本来应该由其向社会公众提供的城市化绿化、街道清洁、垃圾清理等基础性的服务承包给民营经济机构负责，之后还将外包的公共服务扩充到医疗卫生、能源供给、社会保障等更高层次的公共管理服务。这些经验值得我国借鉴，但是其推行政府公共服务外包、政府管理民营化过程中也有许多教训应引起我们的高度重视。在我国推行公共服务外包能够较大程度地提升政府公共服务的效益，但在政府公共服务外包机制的实施过程中依然存在诸多问题：

政府招标中可能产生腐败现象。政府公共服务外包的过程中需要进行公开招标，其目的是以最低的成本付出使那些有实力的民营经济机构为社会民众提供公共服务。政府负责组织的招标活动必须依法进行，按照公开、公平、公正的原则，保障竞标人合法权益不受侵害。但是，招投標领域是我国当前腐败重灾区，极少数腐败官员可能通过公共服务外包招标中徇私舞弊谋取私利，为具有决定权的官员提供权力寻租的空间，由此产生腐败现象，严重败坏政府在广大人民群众中的形象。

政府公共服务外包合同缺乏可操作性。政府公共服务外包的过程中，政府需要和承包公共服务的民营经济机构签订合同，以保障社会民众能够享受到应有的服务。但是，政府公共服务通常情况下均是一些“软”性服务，对民营机构提供的服务是否符合标准难以进行确定，这就给政府公共服务外包合同的拟定带来了极大的挑战。拟定此类合同，牵涉多种多样的行业知识，是一项十分专业的工作。服务合同的细则是否具有可操作性，直接关系到外包公共服务的效益。目前，政府公共服务外包合同缺乏可操作性，双方对合同条款的理解产生分歧，导致产生许多行政合同纠纷案件。

政府公共服务外包合同的履行缺乏必要监督。政府公共服务外包是一种典型的委托代理模式，政府作为委托方，而承包公共服务的民营经济机构作为代理方。民营经济机构承包政府公共服务的目的是为了盈利，其具有天然的趋利性，如果这些民营机构在为社会民众提供公共服务的过程中缺乏必要的监督制约，在其不受约束的情形之下，可能通过降低服务质量、服务数量或者提高服务价格等追求更高利润，而这和政府推行公共服务外包机制的目的完全相反。在具体实践中存在的问题是，政府和民营机构签订了服务承包合同之外，政府并没有对民营机构开展公共服务的情况进行有效的监督制约，极少数民营机构在履行合同的过程中虽然从表面上看积极为社会民众提供了优质高效的公共服务，实则不断谋取企业自身的利益，导致公共服务的质量和效益不尽人意。

政府责任不够明确。政府将公共服务外包给民营经济机构之后，部分地方政府认为政府对公共服务已经完全没有责任了，认为其只要向承包公共服务的民营经济机构支付费用之后，为社会公众提供服务的责任已经完全转移到民营经济机构的身上。此种认识是极其错误的，政府始终具有为社会民众提供公共服务的义不容辞的责任，担负着对市场发展、公共服务发展进行调查研究，采取措施提升服务效能的职责，同时担负着在公共服务外包之后对民营经济机构的服务进行监督评估的职责。与此同时，更为严重的问题是：部分地方政府将公共服务外包之后，逐步使公共服务市场化，最终让民众享受的并非免费的公共服务，而是民众直接花钱购买服务，政府向社会民众提供公共服务的职责被弱化。比如，我国部分地方进行的商业化、市场化的医疗卫生改革，严重违背了医疗卫生事业发展的规律，导致医疗服务的公平性下降，政府简单地将公共医疗服务进行市场化处理，政府的投入逐步减小，导致看病难、看病贵的问题难以根除。

政府公共服务外包的实施机制

政府公共服务外包是实现政府职能转变、提升政府行政效能的重要举措，同时也是民营化浪潮的重要组成部分，在现代公共服务供给机制当中扮演十分重要的角色。针对我国政府公共服务外包中存在的问题，有必要构建卓有成效的公共服务外包实施机制，以确保社会公众能够享受优质高效的公共服务，提升百姓对政府的满意度。

构建政府公共服务外包总体框架体系。政府公共服务外包制度的实施，首先取决于是否建立了科学合理的总体性框架。政府公共服务外包实施机制，包含了公共服务的生产、供应、消费等每一个环节，对其进行制度安排之时应注重对基准的设定、财政资金支持的安排、适用范围的确定、服务标准和定价、付费、监督、管理、评价等方面的具体设计。政府公共服务外包机制的实施，总体上必定是更加有效地公共服务供应机制，决定了其有效性。但是，具体制度框架却对政府公共服务外包的性质、服务方式、服务范围、服务水平等具有十分重大的影响。为此，只有在事先制定健全完善的制度体系，即构建科学合理的政府公共服务外包总体框架，才能在该机制的实施过程中有法可依、有章可循。在总体设计上，要在宪法政治的层次明确政府公共服务外包机制，明确政府公共服务外包的目的、服务对象、提供服务的原则等具有根本性的问题，决定政府公共服务外包的发展方向。同时，构建政府公共服务外包的基本制度，理清我国社会主义市场经济条件下政府、市场、社会之间的关系，解决由谁来外包、外包何种内容公共服务等问题。

构建政府公共服务外包决策机制体系。并非所有的政府公共服务均可进行外包，哪些公共服务可以外包、通过何种形式途径外包，就涉及到政府决策。构建政府公共服务外包的决策机制，是保障政府决策正确性、保障社会民众能够享受到优质高效公共服务的前提条件。在当前我国中央政府高度重视政府公共服务外包、将此作为推进政府职能转变和行政改革重要内容的关键时刻，各级政府领导对此务必高度重视，切实转变思想观念，对政府公共服务外包的必要性、极端重要性有着正确的认识，从而有利于在推行政府公共服务外包过程中获得政府官员的支持，为制度的实施提供强有力的政治保障。

在具体决策层面，要对政府公共服务外包是否“经济”的问题进行研究决策，即分别计算由政府直接提供公共服务、外包由承包者向社会民众提供公共服务的成本。只有在外包公共服務所花费成本较低，并能保障服务的品质之时，才能推行具体公共服务的外包。要充分考虑公共服务外包涉及的成本核算、合同的招标与定制、成效评估等诸多方面的环节，每一个环节均需大量专业人才的经济参与，有必要时，政府应聘请专家学者参与可行性研究，为政府决策提供参考。

构建政府公共服务外包合同约束体系。一旦政府将其公共服务外包给民营经济组织，民营经济组织须按照合同的约定为社会民众提供公共服务，民营经济组织开展公共服务的目的是为了盈利，其具有天然的趋利性特征，如果政府和民营经济组织之间所签订的合同存在缺陷，承包公共服务的民营经济组织就可能充分利用这一缺陷降低公共服务的质量水平，后者减少公共服务的工作量，以此获得更多的利润。构建科学合理的政府公共服务外包合同体系，是实现政府公共服务外包预期目标的重要保障。制定合理科学的公共服务外包合同，有利于促使承包公共服务外包的民营经济组织按照合同的约定，为社会群众提供优质高效的公共服务，提升人民群众对公共服务的满意度。具体而言，政府公共服务外包合同体系包含招标合同、服务合同等方面。在招标合同方面，竞标投标者的资质要求必须清楚、明确和全面，注意招标投标合同用语的规范性、准确性，避免用语歧义而产生意见分歧甚至纠纷矛盾。合同的具体内容方面，应明确服务内容、服务数量、合同有效期、政府和服务提供商违约赔偿责任等内容。

构建政府公共服务外包透明公正的招标体系。招标投标领域素来是政府官员腐败的“重灾区”，自然容易对公共服务外包的招标活动产生影响，如果公共服务外包招标活动缺乏公开性、透明性、公正性，容易为政府官员腐败提供“温床”，导致政府形象受损，广大人民群众难以享受到优质高效的公共服务，这就与实施公共服务外包机制的目标背道而驰。在开展政府公共服务招标活动中，应牢固遵循公平竞争的原则，据此构建公开、公平、公正和透明的招标体系，避免产生招标活动中的腐败现象。为了让那些拥有良好资质条件的民营经济组织竞标成功，政府应该通过网络、电视、广播、报纸以及其他多种方式对招标说明书进行广泛的宣传，并预留充分的时间让投标商准备竞标。评标委员会的成员组成，按照《招投标法》的规定组建，并且保障评标委员会能够独立于政府、独立于政府官员而开展评标工作，避免个别竞标者通过贿赂政府官员或者其他非法手段竞标成功，有损政府公共服务外包投标活动的公平性。与此同时，由于公共服务的内容、服务的质量水平和广大人民群众密切相关，对招标内容等面，应通过相应的制度性安排保障公民参与权。

构建政府公共服务外包监督评估体系。由于思想认识等方面的欠缺，极少数政府领导想当然地认为，政府将其公共服务外包给民营经济组织并签订了服务合同之后，政府的义务就是支付相应经费给民营经济组织，一切有关公共服务均全权由民营经济组织负责。这样的观念很显然是错误的，政府将其公共服务外包给民营经济组织，而民营经济组织的最终目标是获得利润，其具有趋利性特征。为此，政府必须始终参与公共服务的全过程，只不过是参与的方式不同而已。

政府在将公共服务外包给民营经济组织之后，应该对民营经济组织开展公共服务进行监督评估，发现民营经济组织提供公共服务存在瑕疵或者其他问题之时，及时督促民营经济组织予以改正、改善，在必要之时必须向民营经济组织索赔。同时，构建一整套科学合理的公共服务评估体系，对民营经济组织向社会公众提供的服务质量水平进行科学评估，在评估过程中注重征求服务对象即社会公众的意见建议，社会公众对服务质量水平的评价在评估体系中占据一定分值。为了保障民营经济组织向公众提供优质高效的公共服务，可在签订合同之时约定按照评估结果支付佣金，评估结果超过一定分值可予以额外奖励，而如果低于一定分值，则必须扣除一定比例的佣金。

（作者为中共唐山市委党校副教授）

【注释】

①[美]萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第6页。

②唐其民：“李克强出牌：‘推公共服务外包谋一箭双雕”，凤凰网，2013年8月2日。

责编 / 韩露（实习）