土地调控的制度掣肘与改革

【摘要】土地调控旨在通过“异频消振”的作用，实现经济社会全面协调可持续发展，但从我国土地调控的实效来看，土地调控与经济发展却表现为“同频共振”，降低了土地调控的效率。对农村集体土地的歧视性产权安排、服务地方经济发展的土地管理制度、限制公平竞争与公共利益保障的土地市场制度等是影响土地调控效率的制度原因。

【关键词】土地调控 制度掣肘 重复建设

【中图分类号】F0 【文献标识码】A

20世纪90年代初，针对土地开发过快问题，尤其是房地产的快速发展，中央政府积极实施土地调控政策，通过有效的宏观调控，实现房地产、土地开发的有序推进，及经济社会的全面协调可持续发展。但20多年来，土地调控对于经济发展的影响如何？土地制度自身存在什么障碍？如何通过有效的改革，完善土地调控机制？本文就此作些探讨。

土地调控与经济发展：异频消振还是同频共振？

自针对1992～1993年房地产热的土地调控以来，土地调控经历了从单项用地调控到土地市场调控、土地宏观调控的发展转变。20世纪90年代，土地调控侧重于对房地产开发、工业发展等用地的土地供应调控，为“用中国人的地养中国人”提供积极保障。90年代末至2004年间，政府主导的土地市场调控得到加强，形成了以政府统一规划、统一征用转用、统一开发、统一供应的土地调控管理机制，尤其是实现了经营性土地使用权出让全部纳入市场的制度规范。2004年国务院下发了被称为“世界上最严格土地管理制度的纲领性文件”—《关于深化改革严格土地管理的决定》，这也标志着我国土地宏观调控体系得以构建，土地调控因此渗透到经济社会发展的各重要领域，并于2006年建立了国家土地督察制度，进一步强化对于省级人民政府（计划单列市）土地政策执行督察。在强化政府、市场共同作用，推进土地调控的同时，2008年召开的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步丰富了土地宏观调控的农民土地权益保护内涵。

从上述分析可以看出，土地调控的目的，就是保障在经济快速增长时，能够有效抑制经济过热；经济不够景气时，能够通过有效的土地政策，增强经济发展活力，即通过土地调控的“异频消振”作用，保障经济发展的健康运行和可持续性。但自20世纪80年代以来，我国每隔7～10年就会出现较为严重的以产能过剩、地产闲置等为主要特征的重复建设，而无论是土地市场化改革，还是最严格的土地管理制度，似乎都对重复建设难以产生更有效的抑制作用①，从而使得本来应该表现为“异频消振”作用的土地调控，反而对重复建设起到了“同频共振”的作用。具体表现为：

一是20世纪80年代中期土地调控缺位的重复建设。这一时期，中央积极放权让利，各地方政府为争取经济翻番，纷纷增加固定投資和刺激消费需求，导致货币流通量过快增长，造成经济关系全面紧张。②由于《土地管理法》尚未出台，因此，土地调控对于这一阶段的重复建设也是缺位的。

二是20世纪90年代初期滞后效应的土地调控。1992～1994年各地开发区建设遍地开花，房地产开发、汽车、钢产业蜂拥而上，家用电器业发展异常迅速③，自20世纪80年代以来我国进入了新一轮的重复建设。虽然这一时期，《土地管理法》业已于1986年颁布实施，然而由于农田保护制度还未形成，规范的土地市场制度尚处于建设阶段，土地调控似乎难有作用。但1994年美国未来研究所《谁来养活中国？》一下子惊醒了中国人，以最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度为核心的土地调控机制得以建立。

三是21世纪初期难有作为的土地调控。虽然实行最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，但依然难挡21世纪初的重复建设。资料显示：2003年我国钢铁、水泥、电解铝行业的投资分别增长96.6%、121.9%和92.9%，大量的建设项目规模过大，浪费了很多土地资源。究其缘由，这一时期，农村土地产权主体地位与政府作用不够平衡，政府仍然是土地配置的主体，即便是最严格的制度，也未能防止重复建设。

四是近年来土地资本功能主导下的重复建设。2006年中央出台了针对省级政府和计划单列市政府土地决策和利用行为的国家土地督察制度，及农民土地权益保护等一系列政策。2009年提出“保发展，保红线”策略。为了保障发展空间，有关地区探索了城乡建设用地增减挂钩、三旧改造等土地政策创新。随着土地资产与金融资本的深入融合，2010年开始，地方债务问题凸显，住宅、工业地产业的过度超前开发供应，使得“鬼城”、产能过剩等问题开始突出。这些问题的出现，与政府本职职能缺位的双保行动不无关系。

由于对土地市场缺乏前瞻性的科学判断，土地供应调控往往为虚假的土地市场繁荣所“迷惑”。例如，虽然近年来全国出现了较为严重的住房空置问题，而在宏观调控层面政府的土地供应计划不仅没有对过热的房地产起到“异频消振”的作用，过量地投入建设用地指标反而进一步推动市场的虚热。据统计，从全国住房用地供应计划落实情况来看，2010～2013年间计划供应量为72.61万公顷，但实际供应量仅为70%，即51.03万公顷。其实，全国住房用地供应计划，当年就达到70%，还是比较高质量地完成了计划目标。因为国土资源部对各地当年用地计划的考核指标仅为40%，这也在客观上导致各地每年都有60%的剩余指标。这说明土地调控“充分”地考虑了地方的用地需求，宽松地实施了用地供应计划，这样土地占而不用、低效开发较为普遍的问题就在所难免。调控效果也由“异频消振”变为“同频共振”。

土地调控的制度掣肘

虽然我国的耕地保护、土地市场制度、国家土地督察制度等调控政策都在一定程度上保障了土地资源可持续利用，也在一定程度上保障了经济社会全面协调可持续发展。但为何还有如此多问题？笔者认为，关键在于土地调控也面临以下制度掣肘，具体是：

歧视性的土地产权制度安排。十七届和十八届三中全会，都提出了集体建设用地和国有建设用地“同权”的原则要求，但现行土地政策中，农村集体土地实质上是国有土地的异化形式④，即政府是农村集体土地的事实所有者，集体及农户对于农村集体土地的利用及管理等缺乏决策权，甚至在有些地方参与权也没有，土地利用、土地市场、土地价格、土地管理等政策设计方面均存在对于农村集体土地的歧视性规定。例如，农村集体土地，即便符合用地规划，也不能直接用于城市建设，而必须经过征用。尤其是农村村干部纳入基层政府体系，使得农民在土地权益维护上更显“孤独”。这一歧视性产权制度以及以此为基础的土地政策体系，为政府几乎没有障碍地获得用地空间提供了支撑，这也在很大程度上使得地方政府更有“资本”忽略重复建设所导致的经济、社会以及生态成本，更难以形成农村集体、农户与政府在农村土地利用决策中的权益制衡。

服务地方经济发展的土地管理制度安排。土地管理制度仍然是着眼于服务地方经济发展，而不是着重调控经济发展。突出表现在：一是批次用地政策。城市规划圈内按需供地，从而客观上为城镇扩张、开发区圈地提供了制度保障；二是土地规划修改政策。土地规划容易在空间上和建设用地规模上被调整，例如虽然尚未到2020年，但不少地区2020年的建设用地总规模這一“天花板”早已被突破，相关部门也已开展土地利用总体规划的原则性修改；三是土地调控的政府管制俘虏。部门利益的实现对于地方政府土地利用与管理行为的依赖性强，从而客观上造成在制度设计时突出服务地方政府的目标。例如，“一个部门管水、一个池子储水、一个龙头出水”的土地储备制度，不仅满足了地方政府土地财政保障的需要，也强化了土地管理部门的权力，还有缺乏充分信息公开和更广泛公众参与的土地执法、督察制度等，都使得国土资源部门利益能够通过地方政府行为达到最大化。

限制公平竞争和公共利益保障的土地市场制度安排。自20世纪90年代以来，土地市场建设得到了积极推进，但总体来看，土地市场主体不够多元，客观上造成土地市场政府垄断主体地位，从而弱化了土地市场的竞争性。突出表现在：一是由于政府的利益取向，尤其是对于土地财政的依赖性，导致农村集体建设用地市场制度建设停滞不前；二是对待农村集体建设用地市场的公正性不够，北京等地可利用集体建设用地建设租赁房，而基层政府或农村集体利用集体建设用地建设住房则为违法的小产权房；三是地方政府过分注重了新城市建设，但公共利益用地保障相对欠缺。例如，地方政府促进人口集聚，并通过学校撤并方式，减少学校用地供应，但这也增加了居民享受义务教育等公共利益保障的成本。

综上所述，现行土地产权制度、土地管理制度及土地市场制度均难以与土地调控政策形成合力，从而在一定程度上影响了土地调控效力。从三者之间的作用关系来看，歧视性土地产权制度安排是造成土地调控效力减弱的根本性原因，使得政府在土地调控中不受制约，不顾及土地产权主体的权益保障，从而使得服务经济发展的土地管理制度能够“顺利”地得以实施。即便是世界上最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，也难以阻挡部门及政府通过土地政策创新来“保发展”。尤其是土地市场制度的“工具性”地位，使得地方政府更能“游刃有余”地驾驭市场，以实现增长财政、吸引投资的目标，当然，最终影响土地调控效力的有效发挥。

土地制度改革的建议

如何通过土地制度改革，改善土地调控？还需要在确立产权平等、市场决定原则的基础上，积极推进土地制度改革，增强土地调控效能，主要建议：

一是界定政府的为与不为，退出市场自律作用，发挥他律作用，强化市场决定作用的土地调控机制。土地市场是当前我国最为活跃的自然资源和环境要素市场，尤其是在1993年十四届三中全会确立了国有土地出让市场制度的基础上，2013年的十八届三中全会所提出了农村集体建设用地市场制度的建立，更体现了我国政府驾驭城乡土地市场运行的能力。

随着我国经济体制改革的推进，土地市场的自律性规则不断完善，政府需要摒弃歧视性土地产权制度安排，并逐步退出“一个部门，一个池子，一个龙头”这一调控主导的土地市场制度，确立起产权主体多元、平等、公正的土地市场体系，但政府退出直接调控土地市场的作用，确立政府与土地产权主体、土地投资主体对等的经济主体地位，发挥守夜者的他律作用，防止侵犯土地权益人利益、垄断土地市场、违法违规占用土地资源等行为，并加强以公共利益为目标的用地储备制度建设，同时，注重信息公开，尤其是加强对于土地交易异常区域的信息公开，引导社会参与，从而保障市场决定作用的土地资源高效配置。

建立城乡一体化土地市场制度后，需要改革土地批次供应制度，政府也需要主动通过市场机制实行土地调控，如政府可通过优先购买权制度来规范农村非农用地市场行为，以防止土地出售者竞相压价而造成土地市场秩序紊乱以及土地收益不当流失等问题。

二是以土地税制体系完善为基础，规范土地权益，优化基于市场决定作用的土地收益分配关系，弱化政府对于土地出让财政的过度依赖。政府干预土地市场尤其是决定土地资源配置，看起来是土地权益关系不够明晰，给政府主导的土地权益分配留下了更大的话语权和行为空间，其实与作为理性人的政府对于公共投资回报的执着追求有很大关系。由于担心公共财政进行土地投资而造成资产流失，地方政府往往通过当前在土地征收、出让等方面所起到的决定作用，来实现公共财政的回报，从而不仅引致了其他土地产权主体的不满，也增加了社会投资的进入风险，尤其是造成了数额巨大的被征地农户权益损失，以及由此引致的社会成本增大等问题。

据此，需要进一步改善财政结构，降低政府对于土地出让金过度依赖的财政风险，加快土地税制改革，形成具有可持续性和更为稳固的土地税收体系。主要是，完善土地取得、保有、流转环节的收益分配关系，建立量出为入的土地税收制度，强化土地保有环节的税收征收，完善公共财政投入产出的良性循环机制，从而通过土地税收调节，形成政府投资增值的涨价归公机制，优化土地增值分配关系⑤，优化各类土地资源时空的优化配置同时，为政府依托市场配置资源提供财税制度基础。

三是重视长期性的土地制度改革，建立抑制重复建设的新型土地所有制度，增强土地调控活力，改革国有土地所有制度。有必要根据土地的自然地理、生态环境及经济功能等，确定各级政府土地管辖权的范围。如大江、大河、大湖等流域用地、重要的生态保护区、文化遗产等用地，就应该归中央政府管，不仅有利于防止地方政府乱建码头、乱开发房地产等不合理的乃至重复性建设行为，也可以保护生态环境，从而倒逼地方政府在合理的地域空间开展土地利用与经营。

完善矿产资源产权制度。矿产开发的重复建设与生态破坏，一定程度上与当前的矿产资源产权制度有关系。农村集体土地所有者不能分享矿产资源开发的收益，却承担了由于矿产资源开发可能带来的资源环境风险。因此，需要建立地表、地下一体化的立体土地产权制度，明确土地所有者对于地下矿产资源的收益分享权，进一步协调土地利用与矿产开发的关系。

实施无权占有制度。针对当前土地多占少用、占而不用问题，建立无权占有制度，即若征用征收土地占而不用，或被挪作他用，且这一公开且持续的行为不存在经济关系，持续若干年后，则使用者就成为法律上的占有者，从而从制度上抑制土地多占少用、占而不用的问题。

（本文系国家社会科学基金重大项目“建设以碳减排为特征的土地调控体系研究”阶段性成果，项目编号：10&ZD030）

【注释】

①黄贤金，章波，张丽君：“低水平重复建设的土地制度诱因及对策建议”，中国自然资源学会2004年学术年会，2005年。

②房维中：“20世纪80年代中国经济的发展历程和陈云的经济指导思想”，《当代中国史研究》，2005年第3期

③周才裕：“论我国的重复建设”，《经济改革与发展》，1998年第4期。

④黄贤金：“地权理论探析”，《南京农业大学学报》，1996年第19期

⑤朱道林，林瑞瑞：“论土地增值的形成及其分配关系”，《土地经济研究》，2014年第1期。

责编 / 张晓