推进科学立法完善法律体系

冯玉军

历史早就证明，完备而良善的法律体系是法治国家的基本标志，是政权稳定和社会发展的基本保障。其要旨是：重要的社会关系必须由法律调整；法律规范必须明确、肯定、具体，具有可诉性和可操作性；法律体系应当结构严谨、内部和谐、内容完备，各部门法之间、各种不同渊源的规范性法律文件之间要彼此衔接、和谐一致。

新中国成立后，经过65年特别是改革开放35年，中国共产党领导中国人民经过坚持不懈的努力，到2010年底，形成了立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。我国国家和社会各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。然而，法律体系的形成并不等于法律体系的完备，法律是实践经验的总结、提炼。社会实践永无止境，法律体系必将随着社会关系的变化、改革开放的进程以及中国特色社会主义实践的发展不断完善和发展。

一

中共十八届四中全会即将召开之际，正值中国改革开放进入“深水区”，其在快速成长的同时也积累了许多矛盾和发展中的困难，需要我们以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，及时有效地解决和克服这些矛盾、困难，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，加快推进社会主义民主法治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，实现国家治理体系和治理能力现代化、法治化，促进社会公平正义、增进人民福祉。

全面推进依法治国，完善法律体系的指导思想，就是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，从中国国情和实际出发，以中国特色社会主义理论体系为指导，规范和保障社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，为全面建成小康社会提供完备有效的法律制度。具体要求包括：

完善和发展法律体系，要坚持上下有序、内外协调、体系完整、动态平衡的原则。适应社会经济发展科学划分法律部门，重要的社会关系必须由法律调整，法律规范必须明确、肯定、具体，具有可诉性和可操作性，各部门法之间、各种不同渊源的规范性法律文件之间要彼此衔接、和谐一致。处理好社会公平与经济效率的辩证关系，处理好法律稳定性与制度适应性的关系，处理好党内法规体系和国家法律体系的关系，处理好国内法与国际法的关系。在宪法中确认我国批准的国际条约、认可的国际习惯是中国特色社会主义法律体系不可或缺的组成部分，要进一步明确国际条约、国际习惯在我国的适用方式，明确国际条约、国际习惯在中国特色社会主义法律体系中的效力等级。

进一步加强市场经济法治建设，推动国民经济更有效率、更加公平、更可持续发展。经济体制改革是全面深化改革的重点，要坚持和完善基本经济制度，通过科学系统的经济法律体系建构，形成完善的现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，促进经济发展方式转变，使市场在资源配置中起决定性作用，提高经济立法质量和整体效益。经济建设领域的立法工作包括：依法保障各类市场主体合法权益，加强知识产权保护，健全社会信用体系，建设法治化营商环境；编纂完整、统一的民法典，为民事基本制度的稳定发展确立航向；落实税收法定原则，健全完善税收立法和征管体制，制定《增值税法》、《房产税法》、《资源税法》、《环境税法》等重要的税种法律，并修改《税收征管法》、《个人所得税法》；完善金融监管和食品安全治理法律体系，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能；规范财政转移支付行为，促进不同区域间的经济社会协调平稳发展。

进一步加强民主政治建设，夯实社会主义政治文明的法治根基和可实施性。加强社会主义民主政治建设，首先要适应党和国家领导制度、组织制度改革的需要，修改国务院组织法，分别制定地方人大组织法和地方人民政府组织法，使中央和地方权力机关、行政机关的组成、职责、行使职权的原则程序以及问责制度法定化、规范化。其次，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。再次，规范选举制度的程序，通过立法法、行政复议法、行政诉讼法、人民法院组织法、人民检察院组织法等基本法律的修改，积极稳妥推进政治体制改革。最后，“尊重和保障人权”不仅是我国宪法的庄严宣示，也是社会主义制度优越性的根本体现。我们要逐步通过立法保障公民人格权和宪法所规定的新闻、结社、出版和宗教信仰自由等基本权利，使公民权利和政治自由得到切实尊重和保障。

进一步加强文化法治建设，增强国家文化软实力。要紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、依法推进社会主义文化强国建设，认真落实文化法律法规和规章，依法推进文化产业发展，促进文化市场主体做大做强。注重运用法治手段深化文化体制改革，推进文化创新，增强国家文化软实力，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，为推动社会主义文化大发展大繁荣提供有力的法治保障。

要依法加强文化市场监管。加大文化市场执法力度，建立健全以综合行政执法、社会监督、行业自律、技术监控为主的文化市场监管体系，保障文化市场健康有序发展。加强对网络传播行为和网吧的监管，落实网吧上网实名制，规范网站经营，依法制裁互联网上的违法行为，净化网络环境，保障网络传播健康发展。加强对图书报刊、影视音像制品、娱乐休闲等重点领域的监管，深入整治非法出版物、违法音像制品和非法营利性演出，严厉打击侵害消费者合法权益、损害青少年身心健康和社会风气的行为。具体的文化立法项目还有：修改文物保护法，制定公共图书馆法、电影产业促进法等。

进一步加强社会法治建设，健全社会保障制度，让社会充满活力、和谐有序。首先，通过制定社会救助法、慈善事业法、基本医疗卫生法、社区矫正法，修改职业教育法、食品安全法、安全生产法、矿山安全法、药品管理法，进一步保障和改善民生，完善社会保障再分配调节机制，促进社会公平正义。其次，完善社会组织立法，鼓励和支持社会组织依法自治，改革社会组织登记制度，对社会组织进行分类管理，健全公民权益保障和利益协调机制。通过税收优惠、财政补助等措施扶持社会组织的发展，鼓励、引导、规范社会组织参与社会管理，提供公共服务，激发社会组织活力，依法加强对社会组织的监管，健全监管体制，创新监管方式，制定社会组织行为规范和活动准则。再次，积极拓展公民参与社会治理的渠道，开展形式多样的基层协商民主，充分保障人民当家作主的民主权利。建立让基层群众、组织和社区等利益相关方能够表达意见、协商讨论的制度化平台，畅通群众协商的有效渠道，规范群众参与决策的程序。具体包括：修改《居民委员会组织法》，明确居民委员会的自治地位，保障其自治权利；改革户籍制度，实现户籍人口与暂住人口管理向实有人口管理转变。最后，完善多元化的群众利益表达和保护机制，通过实现公民的正当权益维护社会稳定，发展多元纠纷解决机制，健全社会矛盾化解体系。

进一步加强生态法治建设，推进建成“两型”社会。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，制定自然保护区法、自然遗产法。建立空间规划体系，依法划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。制定能源法、可再生能源开发利用促进法，健全能源、水、土地节约集约使用制度。实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度。建立生态环境损害责任终身追究制。制定生态补偿法，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。保护国家生态安全，防范外来生物物种入侵。严格控制转基因风险。履行有关国际公约的国内立法配合。

二

改革开放之初，为了解决“无法可依”的现实问题，邓小平同志在多次谈话中要求立法工作“宜快不宜慢”、“宜粗不宜细”。据不完全统计，从1979年到2010年，法律制定的年平均增长率超过8%，行政法规为10%，部委规章为13%，地方性法规则高达30%，全部各类立法的年平均增长率为16%。

尽管20世纪80、90年代，制定法律数量急速攀升，但进入21世纪以来，制定法律的数量逐步减缓，修订、废止相关法律的活动开始增多，立法工作由制定为主转向立、修并重，并出现了较大规模的法律清理活动。因此，在“后法律体系”时代，必须把提高立法质量作为加强和改进立法工作的主要任务，坚持科学立法、民主立法，强化立法论证、立法调研、立法评估，拓展人民有序参与立法途径，切实增强法律的可执行性和可操作性，提高法律的权威性，让每一部法律都成为精品，更好地发挥立法的引领和推动作用。

推进科学立法，提高立法质量。科学立法在法治中国建设中的一般要求是：其一，力求使法律规范符合客观实际，符合改革发展的客观要求。其二，努力使法律规范更多体现科研进步的成果，以增进人民的福祉，维护人民的权益。其三，努力保证法律规范的和谐统一。其四，努力使法律规范能够准确表达所要表达的意志，即做到立法技术和方式方法的科学。

推进科学立法、提高立法质量的目的是增强立法工作的协调性、及时性、系统性，增强法律的可执行性和可操作性，使已经制定出来的法律法规、规章条例立得住、行得通、切实管用。其具体措施包括：坚持以科学发展观统领立法工作，即坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求推进立法工作。创新立法思维，依据改革举措，从经济社会发展的实际问题和重点领域出发，制定科学的立法规划和立法工作计划，按照立法项目的轻重缓急组织实施。坚持立改废释并举，更加注重法律修改和法律解释，需要修改的法律按照程序及时修改，使重大改革于法有据、有序进行，需要得到法律授权的重要改革举措，要按法律程序进行，实现从粗放型向集约型立法的转变。修改立法法，进一步划清中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，为科学立法提供制度保障；建设、完善立法决策支持系统，为科学立法提供智力支持。建立科学系统的立法工作机制，诸如立法选项机制、法案起草机制、立法协调机制、立法后评估工作机制、法的清理工作机制、法律法规配套机制等。适应全面深化改革的法制需求，大力推进立法程序和立法机制创新，必要时采用集成式“打包立法”方式，除宪法修改外，通过一个集成的修法决定，将需要修改的若干法律一揽子修改。

推进民主立法，实现人民民主。民主立法在法治中国建设中的一般要求是：其一，在立法目的上，坚持公民权利本位，以体现大多数人的利益和意愿为价值取向。其二，在立法程序上，既要进一步完善代议民主、发挥人大立法主导作用，又要尽可能扩大立法的公众参与。其三，立法机关必须坚持以人为本，依照法定程序，集体行使职权，在立法工作中深入调查研究，广泛征求意见，反复研究论证，把民主立法的理念和做法贯穿在全部立法工作的始终。

推进民主立法，就要坚持把民主立法的过程作为推动治理体系改革创新的过程，坚持把立法的过程作为统一思想、寻找并凝聚共识的过程。进一步加强立法工作组织协调，完善代议民主和法律起草、审议的协调协商机制，充分发挥人大代表和全国人大专门委员会在立法工作中的作用，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。进一步坚持人民权利本位，在发挥人大立法主导作用的同时，通过座谈、听证、评估、民意调查、聘请立法顾问、公民旁听法案审议、公布法律草案等拓展公民有序参与立法途径、形式和程序，健全公众意见表达机制和听取、采纳公众意见情况说明制度，使立法更加充分体现广大人民群众的意愿，保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现。改革法案审议制度、代表会议制度、会议议程制度，健全立法专家咨询制度，发挥立法工作机构作用，建立和完善公众意见汇集和反馈机制等。除依法需要保密的外，所有地方性法规草案和政府规章草案，都要通过互联网等传媒向社会公布，公开听取社会各方面的意见。

维护法制统一和尊严。坚持社会主义法制统一，是我国的宪法原则。从立法制度上坚持这个原则，主要体现在：一切法的规范不得与宪法相抵触；下位法不得抵触上位法，其他规范性文件不得抵触法律、法规、规章；同位法之间不得相互抵触。

维护法制统一和尊严，首先要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，保证全国人大常委会对全国范围内的立法监督。其次，要严格立法权限和立法程序，重大决策合法性审查机制。建立违宪审查和宪法解释制度，启动改变撤销机制，改变全部使用“党内解决”、“内部协商”的传统办法。再次，要加强规章和规范性文件的监督管理，各级行政机关要严格按照法定权限和程序制定规范性文件，严格执行规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度和有效期制度。加强规范性文件数据库和检索系统建设，建立法规规章清理工作常态化机制，及时向社会公布清理结果。最后，要坚决克服立法过程中的地方保护和部门利益化倾向，防止地方和部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法、腐败立法。

扩大地方立法自主权，鼓励地方创新型立法。加强和改进地方立法，鼓励各地方按照区域经济社会发展的规律和具体立法需求，在确保法律、行政法规统一实施的前提下，着眼解决问题，总结立法经验，突出地方特色，自主性、创制性立法，增强地方性立法的适应性与可操作性。

规范授权立法，增加有地方立法权的较大的市数量，最终放开至全国所有地级市。建立科学的法治建设指标体系和考核标准，积极探索开展立法成本效益分析、社会风险评估和立法后评估工作，推动部门和地方法治科学发展。

（作者：中国人民大学法学院教授、中国立法学研究会常务副秘书长）

责任编辑：魏晔玲