由南海九段线法律性质争议引发的对《海洋法公约》缺陷探析

赵松楠

摘 要：近年来，菲方在南海动作频频，2014年的仲裁案将中菲南海争端推向了高潮。从2014年3月30日菲律宾向国际海洋法法庭提交诉状事件入手，引出对南海九段线法律性质模糊性缘由的探析和由此引发的对《海洋法公约》相关缺陷的探讨。九段线法律性质争议主要源于两个学说“岛屿归属线说”和“历史性水域说”间的取舍，但两个学说各自的局限性又注定了该争议无法解决，接下来的《海洋法公约》缺陷的探析更表明中国不宜诉诸法律途径来解决南海争端。旨在通过对南海九段线法律性质争议引发的对《海洋法公约》缺陷的探讨，促进中国与国际社会进行及时、切实、持续的沟通和谈判，从而推动《公约》的完善和进步。

关键词：南海九段线；法律性质争议；联合国海洋法公约；局限性

中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）22-0301-03

2014年3 月 30 日，菲律宾正式向联合国海洋法法庭提交长达 4000 页的诉状，指控中国在南海的“九段线”主张违反《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），至此，自2013年1月以来，已持续一年多的南海仲裁“闹剧”开始进入高潮。随后，美国也开始公然支持菲律宾，美国助理国务卿拉塞尔2 月 5 日在美国国会听证会上要求中国就南海“九段线”作出明 确说明；美国国务卿克里在2 月访华期间，再次指责中国不遵守《公约》，要求中方澄清“九段线”诉求。一时间，国内外舆论沸沸扬扬，美菲这样的舆论导向意图把中国“九段线”的主张与《公约》完全置于对立面，以期实现让中国置于国际对立面，达到众叛亲离的目的。此事件是近期关注的焦点，到底中国在南海的“九段线”是否违反了《公约》，《公约》又是否必须作为审理裁判的依据，《公约》有哪些局限性等问题值得探讨。

其实，在菲律宾提交的诉状中，菲方提出的仲裁有四项。第一，菲律宾认为中国的九段线是不正当的要求（Invalid），是违反《国际海洋法公约》的。第二，菲律宾认为中国目前在南海所占领的“岛礁”其实只能算是岩石，本身没有维持人类居住和经济生活的能力。因此，这些岛屿无法拥有专属经济区的地位。第三，中国在南海以水底礁石为基础所建造的人造建筑物，俗称高脚屋，没有生成专属经济区的地位。第四，中国在南海对菲律宾船只的骚扰不合法。此处本文仅讨论九段线争议，其余三项的争议及国际海洋法法庭是否有管辖权暂不在本文讨论范围之列。

一、九段线法律性质模糊性的缘由

南海九段线，因其在地图上以9 条断续线标示且形状似“U”形而得名“九段线”、“断续线”或“U 形线”，最早由中华民国政府正式提出，是中国在南海海域边界的俗称。它是中国政府历来在南海主张历史性权利的最重要的证据。但对于九段线的法律地位和性质，以及中国对于此线内“剩余海域”是否拥有权益，中国政府明显采取了回避态度，无论是在相关的法律条文中（如《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》）还是在外交部等政府部门所发表的声明中，我们都没有看到任何关于九段线法律性质的明确定位。

其实，关于九段线法律性质大致有四种观点，最主要的又属“岛屿归属线说”和“历史性水域说”，无论哪种说法都有其不可避免的局限性。如果中国一定要通过法律途径解决争议，那么中国无论以其中哪个提法应诉，都将处于较为不利的地位。

（一）“岛屿归属线说”及其局限性

“岛屿归属线说”是指将九段线等同于岛屿归属线，即中国仅把线内的南海诸岛划属中国领土，这表明中国将仅能在九段线内的群岛及其周围海域主张权利，而不是整个南海海域。

就中华民国当初划定十一段线的初衷来看，这个说法是可行的。我们从1947 年国民政府出版《南海诸岛位置图》中可以看出，九段线是紧紧围绕中国南海诸岛，用线条将它们与其他岛屿区隔开时用的是断续线而不是实线。 其实，这种用断续线标示岛屿归属的方法在群岛地区的划界实践中比较常见，表明将众多岛屿统一标明归属，省得逐一罗列出来，典型案例如1899 年英国和德国瓜分所罗门群岛。将九段线看作岛屿归属线无异于承认中国主动放弃九段线内“剩余海域”的管辖权，因为这部分海域在国际法上没有明确的法律依据。

因此，笔者认为该学说不可取，尽管存在一定依据，但该学说也有重大缺陷：第一，中华民国1948年正式发行《中华民国行政区域图》以后，包括东南亚在内的国际社会对十一段线（包括后来的九段线）都长期未持异议。期间，中国继续对南海海域（包括“剩余海域”）实施管辖，国际社会均未异议。第二，在20世纪70年代以后，部分国家质疑中国九段线的合法性并非出于法律因素，而是意图夺取中国南海丰富的海洋资源。因此，从这个角度看，我们也不应当主动放弃“剩余海域”。该说法实质不利于中国海洋权益的维护，是不可取的。

（二）“历史性水域说”及其局限性

中国对南海海域的陆地、领海、毗连区、专属经济区以及大陆架的主权或管辖权都可以在 《公约》中找到相应的法律依据，但是对“剩余海域”的权利主张似乎超出了《公约》的范畴。在此情境下，“历史性水域说”应然兴起。该学说认为中国对包括“剩余海域”在内的南海海域所享有的历史性权利（即历史性管辖权）可以不受《公约》的限制。也就是说《公约》规定不能限制中国的历史性群岛水域，理由来源于“历史性”这三个字，即这种权利在《公约》生效之前业已形成。该学说将会使中国在“九段线”内的利益最大化，因此国内多数学者对该学说持赞同态度。

但笔者认为，该学说仍有很大缺陷：第一，“历史性权利”①的定义尚不明确。“目前，其定义在任何国际公约中都无法找到权威定义。尽管《公约》在部分条款中肯定了该权利，而且国际实践中也有判决成功的案例，但《公约》并没有明确界定什么是海域或水域的历史性权利。这样就会给判决结果带来很大的不确定性，而且中国主张历史性权利的举证责任也相当困难。第二，使用群岛水域权利的主体存在较大争议。菲律宾、毛里求斯等群岛国家认为只有像它们那样由岛屿组成的国家在划定其领海或专属经济区时才适用群岛水域制度。但是中国等拥有远海群岛的大陆国家则持相反意见。两派斗争激烈，若采用该学说，消除这方面的分歧成为重大难题。

由此可见，中国对九段线法律性质的模糊定位实属无奈，首先由于各种学说均有其局限性，中国政府目前无法找出一个适合的理论来让各国信服，让国际法庭认可，其次国际法学界在历史性权利的概念内涵上并没有形成统一意见，《公约》确立的法律体系实际上无法解释、界定历史性权利，这些都会让诉诸法律途径的中国处于不利地位，故此时中国选择不走法律途径的做法其实是明智的。

二、由九段线法律性质争议引发对《海洋法公约》缺陷探析

从上文得知九段线的法律性质模糊问题对现在的中国来说是不可避免的，且无论采取哪种学说，只要是诉诸法律途径，都会让中国处于不利地位。

实际上，解决中菲南海争端问题不一定非要用法律途径，还可以用政治途径；即使用法律途径的话，也不仅仅走国际海洋法庭（ITLOS）、②依据《公约》判决一条路，还可以走联合国国际法院（ICJ）以及常设仲裁法院（PCA）这条路，它们不仅以《公约》为审判依据，还会参考其他国际法渊源，如国际习惯等。因此，笔者认为，我们不应该过分依赖和局限于使用《公约》，因为《公约》有很多解决不了的事情。此处笔者并不是完全否定《公约》的地位，因为《公约》依然是解决不少海洋争议的主力军。有数据显示，自 20 世纪初设立国际司法机构以来，已有包括“赛加”号轮案，新西兰及澳大利亚诉日本的南方金枪鱼案，巴拿马诉法国的“卡莫科”号轮案，马来西亚诉新加坡的“关于新加坡在Johor海峡填海造地案在内的数个海洋方面的争议事件是由ITLOS等判决或仲裁。依托《公约》的ITLOS在解决海洋争议事件上有不可磨灭的贡献。但是，就如上文所述，《公约》解决的范围是有限的，起码在九段线争议方面，《公约》发挥的作用不能令人信服。

（一）《公约》适用范围有限

第一，《公约》与九段线产生时间、法理来源均不同，二者不具可比性和适用性。“九段线”主张确立数十年后，《公约》才签署再生效，产生时间的差异必然导致两者适用情境的不同。而且专属经济区和大陆架权利的规定，来自于以《公约》为核心的现代海洋法制度，中国“九段线”主张则来自于当时的习惯国际法，两者法理来源迥然不同，根本不具可比性，美菲所叫嚣的“九段线”与《公约》不符，完全是有意忽略二者产生背景和适用情境的差异，其意在挤兑中国、企图夺取南海丰富宝贵资源，其主张无道理可言。

第二，虽然《公约》在处理海洋争端方面居于首要地位，但是它采取的是“以陆定海”的基本原则，即以陆地（包括岛屿）的主权归属来确定领海、毗连区、专属经济区和大陆架等海洋区域的主权归属。然而《公约》作为现代海洋法及海洋秩序的基础，它调整的范围仅限于海洋区域，却对陆地（包括岛屿）的主权归属并不涉及。然而，要解决九段线内“剩余海域”的争议就必须要先解决该海域上相关岛屿的主权归属问题，这就踏入了《公约》无法调整的领域，也给了部分国家借法律漏洞趁机借题发挥地机会。如以菲律宾为代表的一些国家曲解《公约》的本来含义，意图窃取别国的岛屿主权。菲律宾除用这种方式强占了中业岛外，还强占了司令礁等中国岛礁。中国毋庸置疑地拥有南海诸岛的主权，因而才享有对岛屿周边海域的权利，这完全符合《公约》中“以陆定海”的准则。而菲律宾却完全颠倒这种决定关系，反向而行，认为因为南沙群岛中部分岛屿在其200 海里的专属经济区内，所以这部分岛屿“归属”菲律宾。这种“以海定陆”颠倒是非的做法完全违背了《公约》的相关规定。

（二）《公约》的漏洞使中国必然无法通过法律途径来解决南海争端

首先，由于《公约》适用范围有限，目前它还无法解决属于陆地争端范畴的岛屿争端；其次，即使是在《公约》可以适用的海洋领域，它也存在许多经不起推敲的漏洞。这种漏洞和不完善将导致ITLOS最终的审判结果存在很大颠覆性。因而，通过法律途径解决国际争议的方法具有很大风险和刻意人为性。

第一，因规定不具体导致无法准确区分和界定“岛屿”与“岩礁”两个概念。《公约》第 121 条仅笼统规定了岩礁具有“维持人类居住或其本身的经济生活”的特点，却没有具体规定“维持人类居住或其本身的经济生活”应该达到怎样的标准，因而造成在适用过程中往往无法明确区分“岛屿”与“岩礁”的难题。实际上，九段线争议的重点和根本在于菲律宾一直意图模糊的岛礁之争，而非海域之争。菲律宾一直意图混淆是非，颠倒黑白，对争议点进行模糊化处理。在菲律宾最近提交的ITLOS的仲裁申请中，主要攻击中国南海U型线不符合《公约》 相关规定，还主张黄岩岛的六个小岛及附属礁都并非“岛屿”，而是“岩礁”，故而没有享有专属经济区的权利。由此可知，在《公约》没有明确规定的灰色地带，法官的自由裁量权会很大，人为操控的可能性也较大，裁决结果实际上由五人仲裁庭的法律解释决定。

第二，没有明确具体的规定历史性权利和群岛水域的相关问题。这就导致产生很多具有争议的问题，比如说历史性权利的权威定义、历史性权利能否不适用《公约》相关规定等等。这种《公约》规定的局限性问题就如同上文所述，会使裁判结果存在很大颠覆性，令通过法律途径解决该争议的风险加大。 而且，就国际实践来说，《公约》并不是解决南海争议的唯一依据。能够解决海洋争议的主要国际法庭不限于ITLOS，还有ICJ和PCA。它们在审理争议时可能依据 《公约》以外的国际法渊源。然而，这种渊源主要来自于国际法基本原则与领土法，国际法基本原则仅具宏观指导性，领土法大部分规定则既不成文，又比较模糊。因此，依据《公约》以外的国际法渊源进行司法或仲裁，裁判结果的颠覆性仍不亚于依据《公约》的后果。故通过法律途径解决纠纷，裁判结果将主要依据国际法庭的解释，而且还有可能受政治、经济、人为等因素的影响，若执意走这条路是十分不明智的选择。

三、结语

由此可见，中国的“九段线”主张看似与《公约》矛盾尖锐、互相对立，但追其根源主要是由于《公约》的缺陷性造成的。未来，中国着力于与所有沿海国在内的国际社会进行及时、切实、持续的沟通和谈判，从而与国际社会一起推动《公约》的完善和进步，以给诸如中菲南海争端在内的世界各大海洋争议的解决提供更全面、公正、清晰、合理的法理依据或指南。

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[责任编辑 陈 鹤]