河南省食品安全监管面临的主要问题及其对策分析

刘克非 田玥

摘 要：保障食品的质量安全不只是为人民群众的健康和安全负责，也为社会的稳定以及和谐社会的建设提供了基础。近年来，食品安全问题高频率地出现，不仅削弱了消费者对食品安全的信赖度，也对河南省食品质量安全监管造成了严峻的挑战。以河南省食品安全在生产加工环节方面的监管为对象进行研究，通过分析河南省食品安全生产加工环节的现状及食品安全监管面临的主要问题，对完善河南省食品安全监管提出政策性建议。

关键词：食品安全；生产加工环节；监管；河南省

中图分类号：F203 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0274-03

引言

近年来，我国政府十分重视食品安全问题，特别是2013年对《食品安全法》的修订，完善了食品领域的法律制度，构建了食品安全标准化框架，为安全食品进入终端市场确立了长期有效的保障机制。2014年全国两会的各种民意调查中，“食品安全问题”高居前列。这些足以说明食品安全风险已成为国家层面上的一个极其严峻的问题。

可以发现，从20世纪90年代初期至2005年，我国食物中毒人数统计呈现较为明显的U型曲线，从1991年的47 367人下降到1997年的13 567人，并在2002年下降到谷底的11 572人。2003年成了重要拐点，从该年开始，食物中毒人数明显成倍增长，2004年升到42 876人，2005年虽有所下降，但中毒人数仍有32 553人。从2006年开始，食物中毒人数呈直线下降的趋势，从2006年的18 063人迅速下降到2013年的5 559人。

20世纪90年代初到21世纪初，食品安全的总体状况得到了明显的改善，而从2002年开始，食品质量安全水平开始了明显的下滑，2006年以后又有了新的改善，此轨迹所展现出的规律可能是多种因素致使的，但是食品安全监管体制的变迁肯定是不可替代的影响因素之一。20世纪90年代以来，经过不断的探索与修正，我国逐步确定并建立了食品安全多部门分段监管体制。但这并没有使食品生产加工环节的监管责任与权限得到很好的合理划分，质检部门在生产加工领域缺乏监管执法经验，而卫生部门在食品质量安全监管方面的主导权又被逐步肢解，这些可能是导致2004年之后我国食品安全的走势依然处于下行阶段的原因。

当前，为了适应现代社会发展的需求，改善由于政府自身特性的局限及多部门分段监管中的空白对食品安全监管带来的弊端，建立更加科学实用的食品安全监管体系势在必行。食品生产加工环节在食品产业链中有着承前启后的作用，是其中的核心环节，因此，对目前食品安全生产加工的状况及食品安全监管面临的主要问题进行分析探讨，对解决整个食品安全问题具有关键性的作用。

一、河南省食品安全生产加工环节的现状

当前，河南省少部分食品企业的生产和检验设备具有国内一流水平，如双汇集团、南街村集团、莲花味精、河南大用实业公司等大型企业，先进的生产加工技术和设备保证了其产品的质量。近年来，河南省各级政府对食品质量安全工作予以高度重视，使河南省食品质量有了大幅提高，抽检合格率也保持在较高水平。2011年，河南省质监局组织开展了对全省生产加工环节食品质量的监督抽查，共抽检全省17 890个食品企业、24 416批次样品，产品合格率为93.9%；2012年，河南省质监局共抽检了3 701家企业生产的4 680批次的产品，抽检产品的实物质量标准合格率为97.2%。

虽然河南省食品安全形势近年来逐步好转，但是河南省食品生产加工企业分布面广数量多、情况复杂，既存在着一些长期难以解决的老问题，也有一系列新问题在《食品安全法》颁布后出现。河南省是食品大省，在一批像双汇食品这样的龙头企业的带动下，食品工业发展很快，但该省大部分的食品企业仍是中小企业，这些企业的原辅料来源、生产设备、现场管控、检验能力、管理水平、人员素质都多多少少地存在着一些问题，特别是部分企业主为了攫取更多利润，缺失诚信道德。生产加工环节食品质量安全主要面临以下问题：

一是生产加工主体小规模化。小作坊式的食品生产加工企业在食品生产加工企业中仍占据大多数，而在省质监局2012年的食品质量监督抽查中，小作坊产品质量标准合格率为88.2%，明显低于省平均水平。在这种小本微利的经营情况下，小规模企业没有意愿、也没有能力对其生产加工设备及时更新，导致企业生产技术落后，加之，企业的卫生条件也没有保障，生产过程中存在许多安全隐患。

二是食品工业的科技投入不足。目前，河南省绝大多数食品企业以生产传统食品为主，优势核心技术缺乏，技术装备水平不高，产品在市场上没有核心竞争力，更为严重的后果是影响其生产加工的食品安全。

三是缺乏对原辅材料及产品出厂质量的控制。检验、控制原辅材料的质量，历来都是食品生产加工企业的难题。食品生产所涉及的添加剂种类繁杂，而大部分企业检验技术能力较低，所以常常少检或漏检食品所含的添加剂成分。作为产品出厂前最后环节的出厂检验，大多数小企业特别是小作坊，都不具备对自身产品检测的能力，缺乏出厂检验意识。

四是质量安全管理体系不健全。大部分食品生产加工企业或小作坊缺乏食品质量安全意识，大多数从事食品生产加工的人员文化程度较低，更谈不上去落实食品质量安全管理体系。

二、河南省食品安全监管面临的主要问题

（一）河南省食品安全生产加工监管的概况

目前，河南省质监局通过市场准入、普查建档、日常巡查等多种措施来加强全省食品生产加工企业的日常监管工作，督促规范相关企业的生产经营行为。具体监管措施如图2所示。

（二）河南省食品安全生产加工环节监管存在的问题

目前，河南省质监系统下辖18个省辖市局及14个直属机构，建有17个国家级质检中心，国家重点实验室达到8个，各部门机构在省委省政府的正确方针指导下各司其职，严格执行监督管理职责，区域优势特色产业基本都被覆盖，综合检验检测能力得到提升，对河南省的食品质量安全起到了较大程度的改善作用，同时也推进了中原经济区的进一步发展。但是，由于河南省食品生產企业众多，而且大部分都是规模以下的小、散、乱、差企业，食品生产监管目前仍存在着不少问题。

一是监管机构不健全、人员队伍水平有限。河南省基层质监部门的人数十分有限，而目前只能从内部来调剂食品安全监管人员，许多区（县）局的在编人员不得不身兼数职，这样对政令的下达、监管措施的落实都会造成不便及阻碍，同时也无法及时地向上反映基层信息。另外，由于基层食品企业数量多、分布范围广，加之小作坊与食品摊贩的基础差、规模小、流动性强，生产状况难以掌握，需要大量的工作人员加强监督管理才可能实现全方位的无缝隙化监管，而这在现实中难以做到。区域监管要求监管人员具备完整的质监基本知识，但区域监管人员主要来自部门间的抽调和社会招聘，素质参差不齐，部分人员综合业务水平较低，无法满足目前及今后工作的需要。

二是“监管空白”与“监管重复”依然存在。多部门分段监管的体制人为地把食品产业链割裂开来，而且食品安全委员会并没有充分发挥其作用，各个职能部门之间到目前还有重复和真空的地带，缺乏有效的协调沟通，各自为政，致使很多工作在执行时陷入困境。就食品执法来说，农业、质监、工商、卫生等部门都有自己的检验设施，出现食品安全问题后，每个监管部门都对其所分管的环节进行抽查检验，往往会导致多个部门重复执法，不仅使工作人员的负担加重，而且会造成大量资源的浪费。

三是经费投入和技术检测方面有所欠缺。近年来，河南省对于食品质量安全监管方面的经费投入以及食品安全检测的技术支撑都是相当重视的，但是，资源分配不均、不足的现象仍然存在。一方面，食品生产加工小作坊和小企业大部分都位于乡镇、农村以及城乡结合部这些房租低廉、管理薄弱的地区，为对其产品进行不定期的抽样检查，就需要大量的专业人员、交通工具以及监管装备，而这些都需要经费的支撑，但是由于缺少对基层监管部门的有效投入，在此方面依然存在缺口。另一方面，虽然省级市级质检机构拥有较强的综合能力和技术支撑，但是部分县级部门机构检测检验资源匮乏，对一些需要一定技术含量的热点物质以及一些保质期较短的食品的检验，往往会由于技术手段的不足无法及时就近检测而对监管工作造成影响。

四是责任问责机制不完善、执法力度不足。目前还未形成统一的、健全的、明确的责任问责机制，当由于公务人员在食品质量安全监管方面未履行自身职责而造成食品安全问题时，该责任人也只会受到处分或免职，不会受到刑事处罚，对公务人员的失职渎职行为不能起到完全杜绝作用。责任没有彻底落实到某个部门或者某个个人，发生问题时存在互相推诿现象。另外，对于个人和厂商的行政执法力度不够。相对于现在的生活水平来说，食品安全处罚条例中所规定的处罚金额较小，在巨大的收益回报面前，违法者明知故犯。通过对边际收益与边际成本进行比较可以知道，只有加大执法力度、加重惩罚措施才能对不法厂商起到震慑作用。

三、完善河南省食品生产加工监管的政策建议

全国粮食产量的百分之十来自河南省，作为农业大省，河南省的食品安全情况对河南地区乃至全国大部分地区都有着不容小觑的影响。而生产加工环节是确保食品安全的最关键的环节。因此，对生产加工这一核心环节的监管进行完善，能够从根本上遏制食品安全存在的隐患。

1.建立健全基层监管体系

虽然河南省已于2012年9月开始实施对小作坊和食品摊贩的管理办法，但是由于其大多分布在乡镇、农村等处，而且分散、易流动、较隐蔽，依然是监管工作面临的难题，因此加强基层质监系统的建设十分必要。通过推动资源配置和食品质量安全监管工作重点向基层的倾斜，夯实城乡结合部、乡镇、农村的食品安全监管基础，明确各个部门的职责，明确垂直的分管领导，明确每一个专职岗位和专职人员，来确保能充分发挥质监系统在安全监测、隐患排查、监管执法、信息报告等工作中的作用。成立以社区和村委会为基础，以居民、村民为主要力量的组织，全面动态掌握辖区的食品安全情况、积极协助相关职能部门的工作，并与基层政府和行政管理派出机构联系在一起形成联动联防机制，充分发挥民众的监督作用，同时也弥补了基层监管力量薄弱这一不足。

2.提高人员队伍素质

通过对监管、执法人员加强教育培训，例如与科研机构、高等院校合作、举办培训班、开展讲座等，来增强工作人员的职业道德修养和自我约束能力，并且通过着重学习质监系统的业务知识及全面掌握相关电子政务知识，加速培养具有高素质的监督管理人才，提高人员队伍的整体水平。

3.加强对食品安全检测的支持

目前，河南省各食品安全检测机构分布较为分散，而且能够检测的范围较小、检测水平有限。应积极组织参与国内国际食品安全交流，认真学习国内外食品安全的先进经验，加大经费支持，增强科研能力，进一步提高该省的检验检疫水平。通过利用信息网络，在全省范围内建立食品安全监管系统，动态及时地掌握全省的食品安全情况，能够在较短时间内有效地预防和解决食品质量安全问题，并且降低同一种状况重复发生的几率。当然，消除食品安全隐患、净化食品行业，不能只依靠政府去监管，还需要在政府的宏观管理下，去引导食品生产加工企业建立健全其内部的质量自检体系，这样不仅可以使其产品质量得到保证，而且还可以给政府检测机构提供样本参考及合理建议。

4.明确部门监管提高工作效率

各部门应以《食品安全法》所建立的监管模式为基础，结合食品生产加工行业和厂商的状况，明确监管对象、各司其职，以避免重复监管、多头领导。目前，质监系统在诸多方面都无法达到有效监管，例如技术机构的检测设备有待更新、基层监管部门的设立有待完善、人员队伍的素质有待提升、经费的投入有待加大等。为改善监管效果及效率，要统一监管规章制度，明确行政主体，责任划分清楚；要统一各地检验检测标准，以免因检测标准不同而造成资源浪费以及群众对于检测结果的怀疑；要对质监部门的自身实际情况进行分析，进而要求政府加大资金和人员的投入力度，用以解决经费不足、人员编制等问题，以满足监管需求。

5.加大食品安全抽查和执法力度

要加大食品生产加工环节的监督抽查力度，有计划、有目标地跟踪抽查容易出现安全问题的重点地区和重点企业，并做好节假日及重大活动期间的食品安全抽查与突发事件的应急预案。对于存在严重质量安全问题、隐瞒真实信息的企业将依法严格查处，对不合格产品进行召回，加大回访监督管理力度。还應加强行政执法的威慑力。执法主体不仅要深入基层严格执法、加大对不法商贩的打击力度，而且要对违反食品安全法律法规的工作人员加大处罚力度。首先要对食品生产的源头严格把关，控制发放食品卫生许可证，对其卫生条件、生产环境、生产设备、仓储条件以及相关人员的专业素养等各项指标进行重点考察和综合考虑，对于达不到食品卫生标准的企业一律坚决不准发放卫生许可证。对于已经通过审批领取到许可证的企业，监管工作不能松懈，要不定期地对其产品进行抽查，积极推进企业的进一步发展，保证监管工作的长效性。同时，要严厉打击地方保护主义，对违反食品安全法律法规的企业和人员，要进行强有力的行政处罚和法律惩罚，对其形成震慑，遏制食品安全违法行为的发生。

参考文献：

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[责任编辑 王 莉]