完善教育督导机制 提升教育治理能力

王洪华

教育督导是现代教育治理体系的重要组成部分，是行之有效的现代教育治理机制。现代教育治理体系包含决策、执行和监督三大机制。决策是否完善，措施怎么改进，关键要靠严格的监督和科学的评估，而这正是教育督导的意义和职能。进一步完善教育督导工作机制，是建设现代教育治理体系和提升教育治理能力的重要环节。

天津市围绕进一步完善教育督导工作机制，提升教育治理能力，提出了“坚持两个原则、突出四个重点、深化三个机制、构建一个体系”的工作思路：即坚持督政与督学并重、监督与指导并重两个原则，突出义务教育、普通高中教育、中等职业教育和学前教育四个重点，深化督学队伍建设机制、督导工作运行机制、督导结果应用机制三个机制，努力构建督政、督学和监测“三位一体”的工作体系。

依法规范教育督导行为

多年来，天津教育督导工作在完善制度、创新机制、健全机构等方面进行了很多有益探索，积累了众多经验和做法。为了更加深入贯彻实施国家《教育督导条例》，特别是对《教育督导条例》中规定的较为原则的内容作出更加细致和可操作性的规定，同时将我市教育督导工作的经验和做法通过法规形式固定下来，继续推进我市教育督导工作与时俱进。在各方共同努力下，去年12月，天津市人大常委会审议通过了《天津市教育督导条例》，这是国务院《教育督导条例》颁布实施以来，全国第一部相应的省级地方法规。

《天津市教育督导条例》，是将我市教育督导体制机制改革创新成果上升为法律法规，明确了教育督导委员会的法律地位，详细规定了教育督导的内容，提出了对教育督导经费及人员配备等方面的基本要求，对实施督导的形式、频次及督导结果的运用等都做了具体的规定。该《条例》的颁布实施有利于加强依法对政府相关部门及学校履行教育法律法规和方针政策的监督，有利于完善教育治理体制，提升教育治理能力，形成与决策、执行相协调的更为有力的教育督导制度，有利于规范教育督导行为，增强教育督导的权威性，提高教育督导的科学化和专业化水平，标志着天津市教育督导走上了法制化的轨道。

不断完善教育督导标准

近年来，天津市认真贯彻落实教育规划纲要，积极创新督导体制，完善评估标准，建立了教育督导全覆盖的新机制。我们陆续出台了一系列督导评估标准，包括《区县人民政府教育工作的督导检查标准》《市政府相关职能部门履行教育职责的督导检查标准》《义务教育学校现代化建设标准》，制定了普通高中、中职学校、幼儿园、特教学校现代化建设标准。这些标准的制定，使教育督导工作有了评估的依据和准绳。

从2009年到2012年，市教育督导室组织400多名督导评估专家，按照《天津市义务教育学校现代化建设标准（2008-2012年）》《进一步加快我市特殊教育事业发展意见》《天津市学前教育三年行动计划》要求，完成了全市1190所义务教育学校和16所区县特殊教育学校达标验收，对16个区县落实三年学前行动计划的目标进行了全面的督导评估检查，推动全市基础教育整体水平迈上了新的台阶。2012年底，市政府对全面完成三项工程的区县进行了表彰和奖励。我们不断完善各级各类学校现代化建设标准及其督导评估实施细则，依法规范各项督导评估行为。从2013年开始，我市重点推进了新一轮义务教育学校和普通高中学校现代化标准建设督导评估。

进一步健全教育督导机构

我市按照国家教育规划纲要关于“探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能”的要求，积极探索教育管办评分开的新机制，于2011年在全国率先成立了市政府教育督导委员会，进一步增强了教育督导工作的权威性和有效性。2012年，教育部在北京召开教育督导体制改革新闻通气会，专题介绍了天津市教育督导体制改革试点情况及取得的成效。我市教育督导体制机制的改革和探索，为国家教育督导体制改革提供了可借鉴的经验。

《天津市教育督导条例》进一步明确了教育督导委员会和教育督导室的法律地位及其职责，即市、区县人民政府教育督导委员会负责本行政区域内的教育督导工作，在本级人民政府领导下独立行使督导职能。市、区县人民政府教育督导室是市、区县人民政府教育督导委员会的办事机构，负责日常工作。同时规定了市、区县人民政府教育督导委员会应当履行的9项职责。

目前，全市16个区县中已有12个区县成立了教育督导委员会，各区县教育督导室不同程度增加或调整了专职人员，提高了教育督导办事机构的工作效能。今年，我们将采取督政方式，重点督促检查各区县依法建立健全教育督导机构及其工作机制的情况，推进区县教育督导委员会建设，进一步健全市、区县人民政府两级教育督导机构的体制机制。

强化专兼职督学队伍建设

为进一步加强督学队伍建设，我市建立了首席督学制度、督学职级制度、资格认定制度、责任督学制度和督学培训制度五项督学管理制度。目前，我市现有市级兼职督学275人，区县级兼职督学1284人，特约教育督导员12人。其中有基础教育、职业教育、高等教育等各级各类的教育专家和人大代表、政协委员及相关行政部门的领导，形成了覆盖面广、专业水平高、督导能力强的兼职督学队伍。通过聘请教育部有关领导进行专题培训，开展各级各类督导岗前培训，以及选拔部分专职督学参加全国培训等不同形式，使我市督学队伍的专业素养和工作水平得到进一步提高。我们还建立了督学信息数据库，明确要求全市各级各类教育督导活动检查人员必须由市、区级督学担任，做到持证上岗，全市督学管理进一步科学化、规范化、系统化。

《天津市教育督导条例》在国务院《教育督导条例》基础上，对督学的任命、聘任和管理等方面又作了进一步细化。明确规定专职督学由人民政府任命，兼职督学由教育督导委员会聘任，教育督导委员会应当对兼职督学实行分类分级管理。同时，明确了督学的义务和履行职责的行为规范。要求教育督导委员会应当加强对督学培训、考核，提高其履职能力。这些法律规定对于督学管理制度的完善，改变督学设置无定编、督学职责不明确的状况，以及规范督学行为，提高督学的权威性，调动督学的积极性，增强督学队伍的稳定性，都具有重要意义。

进一步加强督学责任区建设

教育督学责任区制度，是教育督导实践中探索创新的一项有效机制，是教育督导部门加强对学校教育工作的监督、检查和指导而建立的一项基本工作制度。这是落实教育规划纲要、推动基础教育科学发展、完善教育督导制度、及时掌握学校情况、服务教育决策的必然要求。这些年，我市在督学责任区建设方面一直在探索中前行。早在2002年，市教育督导室就印发了《关于试行督学责任制的通知》。2007年，又印发了《关于进一步完善区县责任督学制度的通知》，就“完善区县责任督学制度，制定责任督学的职责”作出明确规定，提出“各区县要认真听取学校对实行责任督学制度的建议和意见，总结完善责任督学制度的经验，提高工作水平和质量”。2012年，市教育督导室的1号文件《关于进一步加强和完善督学责任区制度建设的意见》，是要求各区县充分发挥责任督学的专业优势，发挥教育督导的监督指导作用，形成随机督导与集中督导相结合的长效机制，帮助和督促学校端正办学思想，规范办学行为，扎实推进素质教育，落实教育改革和发展的目标。

去年，国务院教育督导委员会办公室《中小学校责任督学挂牌督导办法》印发后，我市高度重视，立即组织相关人员认真学习领会精神，广泛征求意见，并在全市有序开展责任督学挂牌督导工作。截至2014年1月，全市1342所中小学校全部实施挂牌，挂牌比例达到100%，共聘任责任督学669人，其中兼职督学总数617人。

在天津市《关于实行中小学校责任督学挂牌督导的通知》中，明确规定“对学校依法办学进行监督，对学校管理和教育教学进行指导、协助有关部门对群众反映较多的问题开展调查研究，发现问题并及时督促学校整改”作为我市责任督学核心督导事项，并要求各区县建立培训、管理和经费三个保障机制，并在中小学校挂牌督导前，完成责任督学的岗前培训。

今年，我市将进一步推进中小学校责任督学挂牌督导，各区县将按照实施方案，进一步落实挂牌督导规程和《责任督学工作守则》，规范责任督学挂牌督导工作。市教育督导室将进一步加强督学责任区内涵建设，督促各区县完善工作体制机制，加强调查研究，促进依法办学，落实经费保障，提升教育质量，切实将督学责任区落到实处。

开展督政综合督导检查

从2011年到2012年，按照市教育督导委员会要求，市教育督导室根据《区县人民政府教育工作的督导检查标准》和《督导区县政府教育工作实行表彰奖励和问责处罚的暂行办法》，对全市16个区县人民政府任期内履行教育职责情况进行了督导检查，并下发对区县综合督政的反馈意见，提出限期整改要求。通过综合督政，优先发展教育已经成为各区县政府的工作理念。

2013年，根据《关于区县教育局履行职责的督导检查标准》要求，我们又对16个区县教育局在减轻学生过重课业负担、控制义务教育阶段学生择校、落实中小学和幼儿园教师编制标准、规范教辅材料选用，以及对民办无证幼儿园5个方面进行了督政检查。通过检查，对各区县教育局履职成绩和存在问题有了比较清晰的了解，对各区县教育局进行了意见反馈，并要求各区县就存在问题限期整改。

今后，我市将围绕贯彻党的教育方针和推进素质教育中的重点问题，抓住教育公平和教育质量中的突出问题，针对群众关心的学生身心健康、课业负担过重、择校乱收费等热点问题，有计划、有步骤地开展相应的督政检查。

深入开展义务教育质量监测

为了落实天津市人民政府和国家教育部签署的《义务教育均衡发展备忘录》要求，结合国家教育部基础教育质量监测工作任务和天津市义务教育实际情况，从2011年始，由市教育督导室牵头，会同市教委中小学处、市教育招生考试院和市教育教学研究室，克服体制障碍，统一工作思路，构建了天津市义务教育质量监测工作体系，开展了工作框架设计、监测内容和方式研究、任务分工等工作。

2012年，天津市16个区县全部参加了国家基础教育质量监测工作，并获得了2012年国家基础教育质量监测实施优秀组织奖。天津市教委领导高度重视基础教育质量监测中心对天津监测的结果报告，组织专家对监测中所反映的重点问题进行了梳理，详细分析了课业负担较重、精神压力大、体育活动少、执行课程计划较差等主要问题产生的原因，并提出了相应的解决建议。

2013年，我们根据国家基础教育质量监测工作任务，结合天津实际情况，围绕减轻课业负担这个主题，印发了义务教育质量监测工作意见，正式启动实施天津市义务教育质量监测工作。我们依托教研室和招生考试院两大专业部门，在教育部基础教育质量监测中心专家指导下，研制开发了相应的监测工具。随机抽取了南开、红桥、津南、北辰、武清、静海六个区县的95所小学作为样本校参加2013年监测。另外，我市和平区、宁河县被抽取为样本区县，参加了教育部基础教育质量监测中心组织的2013年全国义务教育质量监测。

下一步，我们将在总结前一阶段工作经验的基础上，有序扩大监测范围，继续做好小学四年级相关学科教育质量监测，同时着手研究制定初中教育质量监测标准，努力把天津市义务教育质量监测工作提高到一个新的水平。

落实督导结果应用机制

《天津市教育督导条例》进一步规范了督导程序和督导结果应用。一是细化了督导实施的程序。“实施综合督导，应当提前60天向被督导单位发出书面督导通知。实施专项督导，应当提前10日向被督导单位发出书面督导通知”。“教育督导委员会要求被督导单位组织自评的，被督导单位应当在通知规定日期内报送自评报告。”二是明确了督导意见形成的程序和时限要求。“督导小组实施专项督导或者综合督导，自督导任务现场考察阶段结束，专项督导应当在五日内形成初步督导意见，综合督导应当在15日内形成初步督导意见”。“被督导单位接到初步督导意见后，如有异议的，可以在五日内提交书面申辩意见。”三是完善限期整改制度。“被督导单位应当根据督导意见书提出的问题、整改要求和期限进行整改，并将整改情况报告教育督导委员会”。“教育督导委员会应当对被督导单位的整改情况进行核查。”四是明确了督导报告的作用。国务院《教育督导条例》规定“县级以上人民政府或者有关主管部门应当将督导报告作为对被督导单位及其主要负责人进行考核、奖惩的重要依据”。在此基础上，《天津市教育督导条例》还规定“市、区县人民政府及有关部门应当将督导报告作为教育决策的重要依据”。

下一步，我们将进一步完善教育督导和评估监测结果应用机制，努力提高教育督导的权威性和实效性。要进一步完善教育督导和评估监测报告发布制度，规范流程，丰富载体，提高实效。建立分级发布教育督导和评估监测报告制度，向社会公布督导和评估监测结果，接受公众监督。要进一步建立健全教育督导和评估监测的公示、公告、约谈、奖惩、限期整改和复查制度，及时发现问题，切实做好整改，推动改进工作。要进一步建立教育督导和评估监测问责机制。强化教育督导和评估监测结果应用，健全考核奖惩机制，明确督导和评估监测结果是资源配置、干部任免和表彰奖励等的重要依据，为教育科学决策服务。

栏目编辑 王宇华