农村集体经济谋变

文 《法人》记者 肖黎明 吕斌

农村集体经济如何发展壮大和有效实现？农民的土地财产权利体系如何建立并得到法律保障？陈小君等数十位专家试图在新近完成的课题研究报告中，一一揭示许多人都在寻找的答案

刚刚闭幕的十八届三中全会，令外界对于农村集体经济改革充满憧憬。会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》特别提出，今后将“全面深化改革”。这实际上已为接下来相当长的一段时间各领域的改革方向定下基本基调。

其中，关于农村集体经济改革的相关内容，引发了各界高度关注，《决定》明确提出，要加快构建新型农业经营体系，发展壮大集体经济。而在相关政策推出背后，是长达数年的调查与研究，相关工作的进行一直如火如荼。

四年前的2009年12月，中南财经政法大学中国农地法律制度研究中心接受了一项国家社科基金重大课题“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”。历经四年调研，以中心主任、著名民法学家陈小君教授为首的数十人组成的课题组，于2013年12月撰写出《我国农村集体经济有效实现的法律制度研究》的研究报告。

陈小君教授认为，此项研究有利于从法律角度促进农村集体经济有效实现问题的解决，并提供符合现实国情的农村集体经济有效实现的立法思路与政策建议。该课题所做的大量调查研究工作及基于此得出的相关数据、结论，恰与十八届三中全会的《决定》中有关坚持“壮大集体经济”和“赋予农民更多的财产权利”以及集体建设用地入市运行的法律规则体系、农民成员权、土地股份合作社等一系列重要问题相互印证。重点涵盖了我国农村集体经济有效实现中法律制度的作用如何发挥、农村集体经济有效实现中各主体利益关系的协调如何规范、农村集体经济有效实现中如何平衡公权与私权、农村集体经济的经营方式及其运行机理的制度构建等重要内容。

这些内容，均是农村集体经济改革长期以来面临的一些难题和瓶颈，也是下一步改革深化的必答之题。

历时四年的报告

党和国家对于集体经济的改革探索从未间断，党的十七大报告提出“探索集体经济有效实现”，十七届三中全会《决定》要求“发展集体经济、增强集体组织服务功能”，党的十八大报告和十八届三中全会再次强调“壮大集体经济实力”“发展壮大集体经济”。

由此可见，农村集体经济的有效实现是党中央高度关注的重大战略部署。陈小君教授主持的这项研究，正体现出此意。

陈小君教授在接受记者采访时认为，该项研究的主要目的是，在明确农村集体经济有效实现基本内涵与价值目标、完善农村集体经济主体及成员权制度的基础上，以财产权利理论构建农村集体经济有效实现的财产权利体系、以财产权利之市场化运行机理为农村集体经济之实现提供有效的运作方式和运行规则，并探索、健全农村集体经济有效实现的经营运作和配套法律制度，竭力为农村集体经济有效实现提供新的理论范式和制度规则。

中南财经政法大学中国农地法律制度研究中心承担的本项研究，是国家社科基金重大课题，直接针对农村集体经济法律制度进行研究，其得出的结论将成为今后一段时间集体经济改革政策的重要参考。

陈小君教授认为，该项研究的意义，首先在于从法律角度促进农村集体经济有效实现问题的解决，有利于农村集体主体性的充分彰显，提供符合现实国情的农村集体经济有效实现的立法思路与政策建议。

“该项目于2009年12月立项，历时四年，最终成果为《我国农村集体经济有效实现的法律制度研究》研究报告1册、调研报告1册，阶段性成果有专著2本，公开发表的学术论文计64篇。”陈小君教授介绍说。

四年间，课题组的足迹遍布全国12个省份的72个村庄，还奔赴日本、我国台湾地区、欧盟，分别就农业生产法人制度、农会制度及农地租赁和征收制度展开调研。课题组在农村集体经济及其有效实现的法律内涵、农村集体经济组织的法律再造、农村集体经济有效实现的财产权及其体系、坚持并完善集体土地统一经营制度等方面有新阐释、新突破和新见解。期间所取得的理论突破与创新，得到业界认可。

研究结束后，课题组部分调研成果及研究报告提交给全国人大常委会法工委，国务院法制办、发展研究中心，湖北省人大常委会，湖北省委政研室、省政府法制办等单位后均获得反馈，且得到积极评价。

“农地入市”破题

2013年11月12日闭幕的十八届三中全会，被认为是全面深化改革的新进之举。会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要加快构建新型农业经营体系，发展壮大集体经济”。

在这一理念之下，农村集体经济改革也迎来新的生机，以集体土地上市流转为代表的新的重大探索备受关注。

“在法律制度构造的过程中，一切目标模式或方案的科学性、合理性、有效性及其现实可行性，均取决于它们是否以对现实关系的正确而全面的认识为基础或前提。时有发生的制度无效、制度‘走样’、制度多变等现象，都是与未获得对现实关系的正确认识有关的。”陈小君在接受《法人》记者采访时说。

在十八届三中全会上通过的《决定》指导下，农村集体经营性建设用地将被允许出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这些前所未有的政策突破，拉开了中国农村土地改革的新序幕。

集体土地上市流转，被认为是农村集体经济改革的点睛之笔，该政策将赋予农民对承包土地占有、使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这一方面使得大量农村闲置土地得以高效利用，另一方面则意味着集体土地将给农民带来更多的财富。

政策突破之后，很快迎来实践案例。12月20日，深圳市首宗“农地”入市拍卖成功，这块最终成交价1.16亿元的土地，尽管只有唯一竞价人，且土地性质并非完全意义上的“农地”，但仍被认为具有标本意义。

深圳在2004年左右基本实现土地国有化，但原农村集体实际占用的大量土地，却因土地权益不明晰、缺乏相关政策支持而无法入市。今年初，深圳市政府出台相关政策助推此类集体土地入市交易。

深圳市的情况在全国颇具代表性，由于历史遗留原因及政策限制，全国其他省市与深圳情况类似的大有人在。如何突破农村集体土地入市流转瓶颈，是很多地方的当务之急。

按照现行政策，我国土地所有权归属分为国有和集体所有两类，农村的集体土地归集体所有。一般来说，如果农村集体土地变为国有土地，应通过法定的征收程序，并给予农民相应的补偿。

在被征收之后，土地性质发生改变，通过出让国有土地使用权，政府获得财政收入。这意味着，增值的部分往往由政府所得，而原来的农村集体组织及农民不再获取土地增值的利益。“政府吃独食”也成为一直存在的质疑。

不过，深圳的这个新事例尽管意义重大，但能否推向全国，仍存不确定因素。

“改革既要赋予农民土地财产权利，也要防止在执行过程中走样，侵蚀农民权利。面对这个两难选择，三中全会《决定》有限制地开放农地经营权和农房财产权的抵押、担保和转让。”土地问题专家、国务院发展研究中心农村研究部副部长刘守英在12月18日举行的财新峰会上解读土改新政时说。

在《决定》中关于“农地流转”的开放中，明确限定为“农村集体经营性建设用地”，但有关具体操作细节，以及上市交易模式，利润分配原则等重要内容尚需进一步完善。陈小君教授认为，建立土地改革中的集体建设用地使用权法律规则体系，是集体建设用地制度改革的关键。

陈小君简介

陈小君，女，1956年出生，教授，民商法博士生导师，全国百篇优秀博士学位论文指导教师。现任中南财经政法大学副校长，民商法研究中心主任、中国农村土地法律制度研究中心主任；兼任中国民法学研究会副会长、湖北省人大常委会立法顾问组组长、湖北省妇联副主席、华中科技大学、西南政法大学兼职教授等。司法部首届优秀教师，湖北省有突出贡献中青年专家、湖北省跨世纪学科带头人，享受国务院政府特殊津贴。参与国家《合同法》立法工作及《民法典》和《物权法》的起草研究工作。主要从事民法基本理论与实务以及财产法、农村土地法律制度方向的教学与科研。近年来在《法学研究》、《中国法学》、《管理世界》、《法商研究》和《法律科学》等重点核心刊物上发表学术论文十余篇，主持教育部重大课题攻关项目和国家社科重大招标课题各一项，主持科研团队出版专著4部，获得多项省部级法学科研奖。

许多农地边上已经建起了楼房

农村集体经济有效实现的法制路径

陈小君教授带领的课题组撰写的《我国农村集体经济有效实现的法律制度研究》报告明确指出，中国农村集体经济的有效实现，一方面需要从农村集体所有权、成员权和用益物权等法律权利的微观角度对其加以检讨、完善与建构，另一方面则需要在集体农用地、集体建设用地与集体企业经营运作的宏观制度层面予以集中研究和表达。

“集体经济有效实现的本质在于法律权利的实现。”陈小君教授认为，农村集体经济有效实现离不开相应的物质基础，即法律意义上财产权，而各主体在经营农村集体经济财产时一方面需要被赋予财产权，这是前提；另一方面需要保证其拥有的财产权有序运行，即公平有效地运用财富，提高财产利用效率，这亦是整个农村集体经济有效实现制度的构造及经营运行中必要的中间环节和载体。

财产权利实现在我国农村集体经济有效实现中具有实质性意义，包括集体土地所有权、用益物权和集体企业财产权等多个方面的法律制度，均需进一步完善。

陈小君认为，通过其课题组长达四年的调查与研究得出的结论显示，应从法律上明晰农村集体经济及其有效实现的法律内涵，再造农村集体经济有效实现的法律主体，完善成员权制度，构建较为系统的农村集体经济经营运作方式。

市场经济是法治经济，因此，农村集体经济的发展壮大，要求农村集体经济规范化、法制化运行，并需要健全的法律制度保驾护航，激发农村集体经济的活力，实现有序发展，最终有效实现。

从实践情况来看，我国虽然没有制定专门的法律、行政法规，但各地大多制订了地方性法规、规章等规范性文件，如《农村集体资产管理条例》《农村集体经济组织管理办法》等。但一个现实的问题是，尽管各地在发展农村集体经济中均重视地方性法规制度的作用。

课题组的调查结果显示，农村集体经济组织的独立性并不强，只有26.4%的受访农户反映本村具有独立的农村集体经济组织，而73.1%的受访农户反映本村的农村集体经济组织与村委会的功能合在一起，没有独立性。

农村集体经济组织普遍不独立的现实在客观上使村委会在代行农村集体经济组织职能时表现积极。法律制度的完善不仅能够巩固当前农村集体经济发展的已有成果，而且能够进一步推动农村集体经济的壮大。而农村集体经济发展的制度模式应包含农村集体经济发展主导的主体制度、农村集体经济发展基础的财产权制度、农村集体经济发展途径的经营运作制度、农村集体经济发展环境的配套制度等四个主要方面。

“农村集体经济有效实现是一项系统工程。在此发展过程中，除自主内在发展外，还应强化国家财政金融支持，尽快完善土地管理制度，加快推进土地征收制度改革等。”陈小君教授认为，实现农村集体经济与农村社会保障体系的良性互动，须在法律制度上进一步有所作为。