六所大学内部权力结构和运行机制的比较

庄 苏

(马鞍山职业技术学院 安徽马鞍山 243000)

为推进我国高校现代大学制度建设，2011年11月教育部出台了《高等学校章程制定暂行办法》(教育部令第31号)，进一步明确了大学章程应具备的内容、制定核准的具体程序及相关要求，章程应突出大学的领导体制、治理结构、各类机构组成原则及负责人产生机制。时隔两年，2013年11月28日教育部召开高等学校章程建设情况新闻发布会，向社会公布自《办法》实施以来首批经教育部核准的中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学六所高校的章程，标志我国高校章程建设工作取得了实质性进展，对于我国高等教育改革发展意义重大。

1 治理结构分析

大学治理结构是各校章程规定和约束的重要内容之一。一般而言，大学治理结构分为外部治理结构和内部治理结构。张维迎认为，大学治理是指用什么样的制度安排能够保证大学的目标和理念得以实现，这些制度安排就是治理结构［1］。肖应红指出，高校治理结构就是高校内外利益相关者参与学校重大决策的结构和过程［2］。龚怡祖研究强调，大学治理结构是旨在回应“冲突和多元利益”的大学决策权结构［3］。因此，大学治理结构是维持大学与外部环境的关系，以及大学组织自身有效运转的一系列正式制度和非正式制度及这种制度运作机制的总称［4］。

从分析六所高校章程文本的内容结构可知，高校与举办者以及高校与校友、社会等关系等为高校外部治理关系，高校内部领导体制、决策方式、管理体制、组织机构等为高校内部治理关系。显然，六所大学章程均以规范和约束高校内部治理结构为重点。由于处于同一法律环境和制度体系，各校章程规定的基本治理制度一致，但在文本表述、具体决策安排以及学术机构定位等方面存在差别。

1.1 贯彻执行基本大学治理制度

一般而言，基本制度是指根本制度、主要制度或基础性制度。《高等教育法》第39条规定:国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，即“党委领导下的校长负责制”;第42条规定:高等学校设立学术委员会，审议有关学术事项;第43条规定:高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。2010年《纲要》颁布实施，将大学治理结构作为现代大学制度的核心内容，并进一步肯定了大学章程在大学治理中的作用。此后，各界逐渐将高校内部治理的基本制度安排概括为:“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，这一基本制度和原则精神得到了各校章程的较好贯彻和执行(表1)。

表1 各校基本治理制度

1.2 具体决策安排的异同

比较六所高校章程，六校内部治理主体基本相同，大致可分为领导决策机构、学术审议(决策)机构、民主管理(咨询)机构和执行机构等四类，各类机构由各种会议、委员会或组织构成，分别承担着不同的治理角色和功能。此外，各校在具体决策安排上也有差别，反映出不同的权力运行结构，见表2。

表2 六所高校的内部治理主体

根据表2，各校章程的相关规定具有以下共同点:一是坚决贯彻“党委领导下的校长负责制”;二是肯定学术组织的治理作用;三是加强民主管理和决策执行体制建设，重视发挥各方力量治理学校的积极性。不同之处:一是东南大学章程、武汉理工大学章程规定了校党委书记是校长办公会的成员之一，进一步加强了党委书记的权力和影响力;二是中国人民大学章程、武汉理工大学章程明确“三重一大”问题由校党政领导班子集体研究决定，实际肯定了“党政联席会议”也是两校决策形式之一。

1.3 对学术机构的认识和定位差别

比较而言，六校章程关于学校党委决策核心作用的规定及表述具体明确，但对学术权力及学术机构的认识和定位难以找到“一致性”，诸如在学术机构职责权限、设置方式和负责人选任或议事规则等规定方面差距较大。

首先，职责权限方面的差别。华中师范大学章程将校学术委员会表述为“学校最高学术机构”，列举了两大类应由学术委员会审定和评定的事项，规定学术委员会拥有咨询、评定、审议和决策四项权力。上海外国语大学章程也承认校学术委员会是“学术事务的最高决策机构”，但其文本列举的事项大多只有审议、评议的职能。武汉理工大学章程则表述为“最高学术权力机构”，具体为领导学术发展、审议学科专业设置、提供相关咨询等职能。东华大学章程为“最高学术审议机构”，学术委员会只有审议职责。东南大学章程为“管理和协调学术事务”，从其文本看管理职能较少，审议、协调职能较多。中国人民大学章程避开为学术委员会定位，直接罗列其主要职责，通过讨论、审议对学术工作提出意见和建议。

其次，设置方式的差别。在学术委员会设置方面，六校章程有三种设置方式。一是“一元”模式。华中师范大学章程规定学术委员会可下设学位评定、教师聘任、教学指导等专门委员会，可在教学科研机构设置分学术委员会，在学术机构中校学术委员会是最高层次。上海外国语大学章程规定学术委员会下设学风建设委员会，指导学科学术委员会工作，提议学位评定委员会、教学指导委员会等学术委员会的提名和组成，审议它们提请的事项。二是“一元为主，多元并存”模式。东华大学章程、武汉理工大学章程分别规定了学术委员会、学位评定委员会、教学委员会等学术机构的设立方式，但两校章程均强调了学术委员会和其它学术机构间的层次性，东华大学章程规定学术委员会为“最高学术审议机构”，武汉理工大学章程则规定学术委员会为“最高学术权力机构”。三是“多元”模式。中国人民大学和东南大学均为这种模式，将学术委员会和其它学术机构平等定位。

最后，主任人选及议事规则的异同。中国人民大学章程规定“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任，采取表决制”，但表明学术委员会仅有参与重大学术问题讨论和提出意见、建议的权力。笔者从该校网站上查实，该校9名学术委员会副主任中，有4人是现任校领导(含1名常务副主任)，1名秘书长为该校科研处处长 。可以想象，虽有资深教授担任学术委员会主任，但学术委员会的实际地位难以保持与行政权力和行政机构的平等，也难以独立。武汉理工大学章程规定学术委员会主任由委员推选，实行例会制;东南大学章程为学术组织负责人在其成员中选择产生;东华大学章程为学术委员会按其章程组建，由学术委员会主任主持开展工作;上海外国语大学章程为学术委员会根据国家相关规定和其章程确定组成人员和议事规则;华中师范大学章程为学术委员会依照国家有关规定及其章程组建、运行并履行职责。可见，各校章程关于学术委员会主任和议事规则的规定和表述均不一致。但有一点却是相似的，即各校校章程均未按照《办法》的要求，明确规定学术组织的组成原则和负责人的产生机制。

2 六所高校章程文本的总体特点

2.1 行政权力明确，学术权力模糊

从文本看，六校章程关于大学行政权力的规定十分明确。各校章程均明确规定党委是学校领导核心、统一领导学校工作，校长是学校的法定代表人和行政负责人，校长在党委领导下全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作。各校章程详细列举了党委和行政的主要职责和职权，对党委会、党委常委会、校长办公会等机构的决策事项及议事规则详加规定。相反，各校章程对学术权力的规定和表述则较为含糊。如在六所高校中有的高校章程将学术委员会定位为“学校最高学术机构”，拥有咨询、评定、审议和决策四项权力;也有的高校章程规定校学术委员会为“学术事务的最高决策机构”，但章程文本只列举了审议、评议等职能的事项。

2.2 行政权力具体，学术权力抽象

同样，六所高校章程将行政权力的主体、客体以及权力作用的对象表述非常具体。诸如学校党委是学校最高决策机构，每学期至少召开一次党委全委会议;党委全委会议闭会期间，党委常委会作为常设机构行使其职权，对学校重大问题和重要事项进行决策;党委书记主持党委全委会议和党委常委会;校长办公会是学校行政领导贯彻学校党委和党委常委会精神，对重要行政事项研究和决策的工作会议，由校长和校长授权的副校长主持，实行校长负责制等。但各校章程对学术权力的规定显得相对抽象。如有的大学规定“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任，采取表决制”，但文本表述中学术委员会仅有参与重大学术问题讨论和提出意见、建议的权力;显然，上述表述与《办法》中“章程应当明确规定学校学术委员会、学位评定委员会以及其他学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制”等具体规定差距甚大。从文本分析看，学术权力实践中则变得空泛。

2.3 行政权力强大，学术权力弱小

六校章程关于党委行政领导决策地位的规定明确具体。其次各类决策机构的议事规则容易操作。再次党委部门、行政机构以及直属机构等组成了严密的行政指令执行体系。如此，学术权力则弱小的多。第一，决策作用不够。六校章程中仅有华中师范大学章程规定“涉及学术评价的事项，应由学术委员会组织评定”，其它高校章程更多的将学术权力定位为审议论证、咨询建议等作用。第二，学术权力相对分散。六校章程中涉及三种学术组织的设置方式，其中2所学校的学术委员会是“一元”模式，其它学术组织均为其下属机构，学术委员会可以审议其它学术组织提请审议的学术事项，学术权力较为刚性，另外4所学校的学术组织设置均较为松散，学术权力相对分散，难以得到较好的整合。第三，文本表述较少。比较六校章程，最明显的直观感受各校章程文本关于行政权力的规定和表述多于学术权力，平均是学术权力的2.1倍多，也暗示了学术权力的弱小。

综上所述，六校章程虽为我国大学带来了“按章治校”时代的曙光，也初步明晰了大学行政权力与学术权力的界限和职责范围，但在当前强大的行政体制和行政化浪潮面前，已核准的六校章程难以彰显学术本位，难以带来教学、研究和学习方面的自由空间。大学、教育主管部门以及社会各界必须意识到在即将颁发的大学章程中要弱化行政权力强化学术权力，切实采取措施促进学术权力与行政权力包容和谐。

［1］张维迎.大学的逻辑(增订版)［M］.北京:北京大学出版社，2005

［2］肖应红.关于我国高校内部治理结构重建问题的思考［J］.黑龙江高教研究，2007.9

［3］龚怡祖.漫说大学治理结构［J］.复旦教育论坛，2009.3

［4］李建奇.我国大学治理结构变迁的路径选择［J］.高等教育研究，2009.5

［5］人大新闻网，2013-09-25.［EB/OL］.http://news.ruc.edu.cn/archives/64143