论环境保护的公众参与制度

隋燕　史东洋

摘 要：从去年开始，全国中东部、东北及西南部分地区遭遇严重雾霾过程，涉及人口达8亿以上。北京更是连续遭受严重的雾霾过程，蔓延多日的雾霾天气，已经成为一起环境灾难事件。大气污染、水污染、垃圾污染等严重的环境问题对公众的健康和生活都造成了很大的影响，越来越多的公众已经开始呼吁国家立法。我国现行立法并未规定公众参与的环境保护制度，文章阐述了环境保护公众参与的理论基础、立法背景、现行缺陷，并对如何建立该项制度提出了自己的建议。

关键词：环境保护；环境权；公众参与

中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）07-0059-02

环境保护是一项系统工程，这不仅是政府应当履行的职责，企业应当承担的社会责任，更重要的需要全社会的公众共同参与，建立政府——企业——公众三位一体的环保模式。因此，在当前形势下，越来越多的国家都把公众参与环境保护纳入了法律。

一、环境保护公众参与制度的理论基础

（一）公民环境权理论

人类赖以生存的环境是全人类公共的财产，任何人都不能剥夺，我们都有权享受纯净的空气、安全的水源、舒适的阳光和美丽的大自然。任何企业和个人破坏环境的行为即为环境侵权行为，公民作为权利主体有权维护自己的权利不受侵犯。1969年美国在《国家环境政策法》中首次规定了公民环境权，明确每个人都有权享有健康的环境，也有义务维护和改善环境质量。1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》第一条庄严宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”[1]这说明在世界范围内公民环境权被提出。

我国现行立法中与公众环境参与制度有关的只有个别基本法中提及了公众对污染环境的行为有检举和控告的权利，但这与公民环境权的确认还相差甚远。正是因为我国公民环境权的立法空白，所以当公民遭遇环境侵权行为的时候，没有可诉的权利基础，法律武器不够强大，因此赋予公民环境权意义重大。一方面可以有效地制约和监督政府滥用环境管理权的行为和不作为行为，形成一套权利与权力相制衡的局面；另一方面可以发动最广泛的人民群众的力量，发挥他们的主人翁精神和积极性，这样才能获得无尽的环保力量源泉。

（二）公共委托理论

如上所述，环境是全人类的共同财产，公众应当对共有的财产享有共有权，这种权利是个人的不可剥夺的当然可获得的权利，它的存在不取决于国家政权的承认，政府和公众之间存在一种委托契约，政府与公众之间的关系是受托人和委托人的关系。一方面，公众作为委托人，是环境权的主体，委托政府管理公共事务，管理公共环境，惩治环境侵权行为。政府行使环境管理权主要来源于公众的授权，公众将其环境管理权委托给政府，因此公众在事中和事后都有权参与到环境保护、环境管理和环境救济的过程中来；另一方面，政府作为受托人，应当尽善良管理人的义务，有义务对环境进行妥善的治理，有义务保证公众参与环境保护的权利，同时接受公众的监督，不能滥用委托权。

二、我国环境保护公众参与的立法背景与存在的问题

（一）立法背景

环境保护的公众参与制度在国外已经被许多国家立法加以确认而且获得了很好的效果。如美国1969年制定的《国家环境政策法》规定：“每个人都可以享受健康的环境，每个人也都有责任参与环境的保护与改善。”日本的《环境基本法》规定：“国民应当努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。”而且日本非常重视非政府组织和环保团体的作用。在我国，现行立法中并未规定环境保护的公众参与制度，但是我国根本大法却为公众参与环境保护奠定了法律依据，《宪法》规定：“人民根据法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务。”在基本法《环境保护法》中规定了一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

（二）存在的问题

1.现行立法零散，公众参与的权利基础薄弱。“权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。”[2]如前所述，我国现行诸多法律法规虽都对公众参与环境保护有所提及，但立法的规定非常零散而且欠缺可操作性，如公众参与的范围、参与的途径、如何实施管理等。另外，我国现在一直没有把公民的环境权上升为法律权利，公众参与的权利基础非常薄弱，这样环保问题就如同无源之水、无本之木。

2.公众普遍欠缺环保意识，主人翁精神欠缺。目前，我国公众很多人都抱着“事不关己”的态度，公众的环境保护素质不高，积极性和参与性不高，环保意识尚处于较低的水平。很多公众都不知道世界环境日是哪一天，不知道全国的环境热线号码是什么，绝大多数公众都做过污染环境的行为，公众的个人环保素质仍有待于提高，很少会有公众去主动学习环保知识，更不用提去积极引导周围的人进行绿色消费。所以环境保护的公众参与依旧任重道远。

3.民间环保力量薄弱，非政府组织影响力低。在发达国家，无论你关注哪类社会问题，几乎都可以找到与之相关的基金会，环保领域尤其如此。日本是一个非常重视民间环保团体作用的国家，日本采取了很多措施去促进民间团体开展绿化活动、资源回收活动等环境保护的活动[3]。美国也存在着规模很大的非政府组织，经常向议会呼吁，对环境侵权行为经常向法院起诉来实现对环境的治理和监督。我国应当借鉴其他国家的经验和做法，公众既是良好环境的受益者同时也是恶劣环境的受害者，民间蕴含着环保的力量之源，但是我国民间环保组织起步较晚，数量较少，分布不均，资金缺少。至今为止，我国的环保民间组织只有两千多家，比较有影响力的有：“自然之友”、“地球村”、“中国野生动物保护协会”、“大自然保护协会”等，它们绝大多数分布在东部沿海地区和生态资源丰富的省份。这两千多家中获得国际认证资格的不多，环保组织的成员专业性不强，国际交往水平不高，而且参与政策制度和社会监督的渠道也不是很顺畅，这主要还是因为国内的法律和政策环境不健全。

三、环境保护公众参与制度的完善建议

（一）从立法角度上完善

我国关于环境保护的法律比较零散，各个法律法规之间呼应不足，并未建立一套公众参与环境保护的立法体系。笔者认为，我国应该在根本大法《宪法》和基本法中对公民环境权加以确认。首先，我们应当尽快在宪法中确认公众的环境权；其次，我们应当尽快在基本法中确认公民环境权。我国的《环境保护法》从1989年实施至今已有25年之久，2013年6月《环境保护法修正案》已经公开向社会征求意见，在修正案中争论较大的问题之一就是确认公民的环境权。法律应当与时俱进，笔者认为应当在《环境保护法》中增设一章专门规定公民的环境权利和义务，对公民环境权的实体性的权利，如知情权、异议权、参与权、救济权等作出规定，另外也对公民实现环境权的具体途径作出相应规定。

（二）从政府角度上完善

第一，政府应当加强对公众的环境知识普及以提高公众的环保意识和积极性。我国的环保工作很大程度上有赖于政府与公众的协力配合，政府应当尽量把公众引导到环境保护的管理工作中来，让公众对政府工作进行监督，对环境问题进行投诉和控告，建立公众参与环保管理工作的奖励制度，进一步发挥公众参与的积极性和热情。当然，公众积极参与的主要动力还在于自身环保意识的提高，我国政府应当加大环保宣传力度，特别是在各个节日，如世界环境日、世界卫生日、世界地球日、世界无烟日、世界海洋日、植树节等加大宣传力度，展开丰富多彩的环保活动，开展环保知识竞赛等，注意倾听公众的意见与建议，让公众认识到自己才是环境的主人，每个人都愿意生活在洁净和优美的环境之中，每个人都有责任有义务来保护环境，鼓励公众自主开展环保知识学习。

第二，我国应当建立环境信息公开制度，政府应当加大政务公开。1998年6月在丹麦奥尔胡斯签订的《奥尔胡斯公约》是到目前为止对公民环境知情权保护最完善的国际公约，我国可以借鉴该国际公约。关于环境信息披露的内容应该是全面的：首先，与环境有关的立法在公布实施之前应该征求公众的意见和建议，并对公众的意见和建议进行答复，综合考虑多方利益之后再进行修正。其次，政府机构和决策也应当置于公众的监督之下，比如政府环保机构的设置、职权、办事程序等[4]。最后，对信息公开也要设定一定的限制性规定，比如对信息公开的时限、信息公开的范围和形式也要做出规定。

第三，政府应当推动民间环保机构的建立，增强民间环保机构的影响力。个人的力量是有限的，世界上著名的环保组织，如世界环保组织（IUCN）、世界自然基金会（WWF）等非政府组织在立法建议、环境监督、政策参与等方面发挥了重要的作用。我国香港地区创立的地球之友（Friends of the Earth International）也是著名的环境非政府组织之一，它将环境问题与社会问题及发展问题联系起来，在全球影响很大。我们应当吸收先进的经验，同时结合我国的国情，最好能由政府出面，有计划地针对不同的区域推动建立不同的民间机构，最好能够形成政府——企业——公众三方力量制约机制，为公众参与提供平台，充分发挥民间力量的作用，提高影响力。

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参考文献：

〔1〕窦玉珍，马燕.环境法学[M].中国政法大学出版社，2005.39～40.

〔2〕黄德林，唐敏承.公民的知情权及实现[J].法学评论，2001（5）：55～56.

〔3〕吕凯，李苗.企业环保中的公众参与制度完善[J].哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2012（3）：104～105.

〔4〕谢鸥，袁卫峰.公众参与可推进环境管理科学决策[J].江西化工，2012（3）：102～103.

（责任编辑 张海鹏）