转型期保定市城市公共服务业管治研究

高媛

摘 要：公共服务业的产业化在近几年迅速发展。城市是公共服务业发展重要的承载主体。以保定市城市公共服务业为研究对象，剖析公共服务业发展中政府、市场和社会力量三者之间的关系，由此总结出保定城市公共服务业的4种管治模式与特征。在此基础上提出提升保定城市公共服务业管治水平的建议，如促进公共服务供给主体的多元化发展、公共服务管治空间结构的多元化发展、加强政府管治协调功能的发展等。

关键词：公共服务业；管治；管治模式

中图分类号： F29 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）17-0075-02

公共服务业是将市场概念借用到公共领域而产生的新概念。公共服务和公共产品传统上都是由政府提供。 随着市场经济的发展，导致政府和市场职能的划分，以及公共服务产品从一般物品中得以分离。由于公共物品和公共服务的本性导致搭便车难题，只有政府可以承担和解决这个问题的职责，所以公共服务的供给，得到了强调政府控制的凯恩斯学派的支持。

然而，随着市场经济的发展，公共服务的供给主体从单一的政府过渡到多元化，多中心的模式，不仅有来自政府的力量，还有来自非政府，非营利部门的参与，这就使得政府对公共服务的管理模式从行政控制向管治转变。

目前，国内外以公共服务业为主体的相关研究并不多见，国内对于公共服务业的研究最早是从经济学和财政学领域进行的（邓淑莲，2001；孙钰，1999）。此外，一些学者从实证的角度探讨了市场经济条件下公共服务供给机制改革问题、政府在公共服务和公共产品供给中的地位、作用及其与市场的关系等。而对于公共服务业管治的研究处于刚起步阶段。总的来看，相关研究主要集中于：（1）对管治概念、理论基础及其研究意义的探讨（胡仙芝，2001；张京祥，2000；顾朝林，2000）；（2）运用管治概念研究中国城市管治中的问题及其改良对策（顾朝林，2002）；（3）城市管治模式的初步探讨（陈振光，胡燕，2000）。

管治本身起源于对公共服务和公共供给效率和水平的关注，目前，尚未达成一致定义。管治的研究起源于对社会公共领域的管理方式改革，因此管治和公共服务之间存在着密切的联系。此外，管治研究的是各行为主体之间的关系、结构以及治理模式，因此基于行动主体间的分析可以成为分析公共服务业的重要方向。公共服务业管治的基本结构是公共服务供给与需求的配合，参与主体有消费者、生产者和连接消费者与生产者的供应者，供应者的转变意味着管治类型的转变。

当前，由于保定市服务业向城市中心区的集聚极大的促进了保定城市改造，人们的生活方式也发生了改变，对社会公共服务的需求发生了巨大的变化与增长，与此同时社会发展的现实压力促使公共服务业的生产供给方式发生转变，基于这样的背景下如何构建最符合需求的公共服务管治模式既是公共服务业管治研究的理论基础，也是面向保定市经济社会改革的一项重要的现实问题，具有重要的理论与现实意义。

一、保定市城市公共服务业的管治模式

本文在文献资料借鉴和理论探讨的基础上，通过问卷调查等方式获取了保定市公共服务业发展现状。在此基础上，通过剖析公共服务业发展中政府、市场和社会力量三者之间的关系，总结保定城市公共服务业供给模式及其管治的基本原则。通过调查分析，保定市城市服务业管治可归纳为以下几种模式。

1.政府供应主导模式

政府供应模式是城市公共服务业管治的传统模式。是由政府所属的单位或组织提供基本公共服务（公共交通、公共医疗、教育、文化娱乐等）。 在空间分布上，此类型的公共服务主要集中在城市中心区。由于城市中心区拥有成熟的城市生活，现代性强的社区文化，加之辖区内有保定市政府、北京军区司令部、商业中心区、多所高校。因此，保定城市中心区历来是政府投资的重点区域之一，公建配套、市政设施都十分完善。在这种管治模式里，各级政府，尤其是上级政府的投入对公共服务业的发展起到关键作用，并且也是市民认可度最高的。这也反映出了在当前保定的城市公共服务业发展中政府的主导性和权威性。政府投入力度的大小决定了公共服务水平的高低。

2.市场主导管治模式

市场管治模式是市场经济的必然要求。这种模式的核心是市场机制在公共服务业供给中起主导作用，它以私人部门（或成为市场化公共服务企业）为公共服务的供给主体。保定城市公共服务中的一些准公共服务，如教育、医疗卫生、住房、文化娱乐等，市场主导的管治模式比较突出。从管治角度看，市场管治并不是否定政府的作用，恰恰相反，政府起到的是掌舵的作用，通过制定相关政策，各种规制来安指导市场的运行。如保定市政府通过签订协议，进行公开招标，授予经营，参股等手段等将公共服务项目承包给私人企业。

3.民间主导型管治模式

民间主导型管治模式，又称为草根模式。当公共服务的政府供给不能满足市民的需求，或是提供的服务与公民的需求相去甚远时，便会形成民间供应模式。这种模式的特点是供应者不依赖于任何经济组织，也不依赖于政府，而是依赖于自身的力量去实现需求。这种模式往往与非正式制度有密切关系，目前在保定城市公共服务业的管治中还是极少数，但却是客观存在的。 保定市城市中的“城中村”便是保定城市公共服务业管治中民间供应主导模式的典型。例如，城中村中有许多游医，个体经营的旅馆，托儿所、自负盈亏的卫生站等。这些非正规形式的公共服务供应，是政府供应模式的补充。但这种非正规的民间供应管治模式只有以产业的形式才能存在，并且如果没有政府的监督，行政治理和道德教育，很难实现其正规运行。

二、加强保定城市公共服务业管治的建议

1.促进公共服务供给主体的多元化发展

通过对保定市公共服务业管治发展研究，可知，政府对公共服务业的生产和供给具有极为重要的作用。政府对公共服务的投入力度直接影响到公共服务的水平。但是政府对公共服务的生产和供给具有单一化的特点。随着社会的发展，人们的公共需求越来越多样化，需要多元化的供给主体提供多样化的服务作为重要补充，因而市场机制、社会组织、民间力量等参与到多样化供给中，从而形成多样化的供给结构。总体来讲，保定城市公共服务业的管治模式仍然保持传统的强中心-弱水平的政府主导模式。但建立在需求多元化基础上的市场主导管治模式发展迅速，弱中心—强水平的政府主导模式将成为发展方向。同时，随着市场机制的发展所引致的资源成分多样化，投入多样化的产业。endprint

2.公共服务管治空间结构的多元化发展

公共服务地理空间的差异导致公共服务空间管治结构和模式的差异性。因此，在空间分布方面，在公共服务资源丰富的保定城市中心区可采用政府主导，社会组织和民间为辅的混合管治模式。在新兴城市化地区和保定市郊区要充分发挥现有资源，可采用民间主导型的管治模式。

3.加强政府管治协调功能

公共服务一旦有多方供应，政府就要强化其协调管治功能。第一，保定市政府要从技术的角度提出如何整合资源以供给公共服务，由地方政府实施城市规划，主持公共服务投标等。第二，保定市政府要确保公共服务供给的可持续发展。由于公共服务涉及公共资源，当私人企业作为管治主体时，可能会出现最大限度的利用公共资源，进而导致公共资源枯竭的耗损等问题。因而，作为管治主体的政府要对公共服务的供应商实行环境保护，资源可持续利用的监督和制约，以确保公共服务的可持续供给运营。

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[责任编辑 杜 娟]endprint