先驱者利润与地方公共服务创新逻辑——选择性激励机制的构建

陈世香,b，谢秋山

(武汉大学 a.政治与公共管理学院，b.地方政府公共服务创新研究中心, 武汉 430072)

先驱者利润与地方公共服务创新逻辑
——选择性激励机制的构建

陈世香a,b，谢秋山a

(武汉大学 a.政治与公共管理学院，b.地方政府公共服务创新研究中心, 武汉 430072)

由于缺乏经济利润诱发的竞争刺激，“政治企业家”的选择性激励机制构建对于公共服务创新是相对更为重要的。“先驱者利润”驱动的创新机制有四个关键要素，即创新型企业家、“企业家利润机会”、可供企业家支配资源的存在、以及良好的创新产权保护制度。未来的国家政治机制设计，一要明确政治晋升作为“先驱者利润”的激励机制，以强化竞争刺激；二要调整官员绩效考核标准，加快实现从“经济绩效”到“社会绩效”指标的转移，以实现激励与政治目标的统一；三要通过制度化的中央巡视制度和居民主观评价及时认定已发生的地方政府公共服务创新行为，并将之与地方官员职务晋升相挂钩，以有效保护政治创新产权。

先驱者利润；地方政府；公共服务创新；产权；选择性激励机制

Coleman认为社会科学的核心任务是解释和研究社会系统行为[1]3-4，而“创新”则正是这样的社会系统行为。在对创新系统行为的理解上，至少存在两种不同的话语体系，即国家话语和学术话语。在国家话语体系中，创新是经济、社会、文化发展和进步的源泉，是一个国家和民族在激烈世界竞争中处于不败之地的关键因素。在学术话语中，创新是“新知识的运用，这些新知识源于产权的组合”[2]199，是企业家先人一步地去“发现未被识别的、无法预料的机会，以及未被开发和误用的资源”[3]1-5；而公共服务领域的创新则是“一种在创造公共价值的同时也对主流思想形成挑战的行为”[4]6。无论采用何种话语路径去界定和解释创新行为，创新的最终目标和落脚点都应该是满足人的需要。在市场领域，企业家通过价格机制的引导，为了经济利润而推进的创新能极大地满足消费者的需求；但在非市场领域，特别是非市场的公共领域，经济利润并不足以诱导相关责任者的公共服务创新行为。在公共行政实践中，一个较为可行的办法就是在强制性制度变迁的框架下构建诱导性制度变迁机制，即通过政治家和中央政府的机制设计激励地方行政官员积极从事公共服务创新行为，从而构建一个能够自我实施(self-enforcing)的创新契约。

然而，与市场上企业家为获得经济利益动机而从事的产品和工艺创新不同，在国家领域和公共领域，特别是政治市场上却往往不存在这样的经济利益刺激，那么如何构建一种类似于市场上的创新激励机制就成为一个值得深入思考和探讨的、具有重要现实意义的问题。本文则尝试着进行这一工作，以期为未来的地方政府公共服务创新机制设计提供某些有意义的理论借鉴。

一 “先驱者利润”驱动的创新机制

Schumpeter在分析经济周期和企业家创新行为时认为，创新的关键在于企业家利润(entrepreneurial profit)的存在，以及创新型企业家对未来创新利润的预见。而所谓“企业家利润”则是一种超过成本的剩余，这种剩余产生的关键在于创新型企业家在利润动机下的主动创新行为；但创新所带来的剩余只是暂时的，随着其他企业家或逐利者也发现和学会创新的工艺，创新所产生的剩余就会逐渐消失。这个创新过程的主要要素可用“先驱者利润”(promoter’s profit)来予以概括[5]137。虽然先驱者利润是暂时性的，但后来者的市场竞争又会触发新的创新努力，以期获得新的先驱者利润，“这时的动态的争胜过程长盛不衰，并推动创新性的知识探索和知识运用的不断发展”[1]292。这样就形成了社会创新系统的基本框架：制度约束下的选择机会——创新型企业家的选择和行动——企业家动态持续性的选择和行动组合成创新系统(详见图1)。

图1.“先驱者利润”驱动的社会创新系统

这种动态持续的先驱者利润是维持和促进经济市场上企业家创新的核心要素，那么政治市场上是否也存在这样的创新机制呢？如果存在，它又是如何运作和发挥作用的？如果不存在，是否可能通过人类的深思熟虑构建出这样的创新行为激励机制呢？

Jean C. Oi曾经描述了我国政治市场上的地方政府公司主义理论(Local State Corporatism)，按照该理论，地方政府就是一个追逐利益的公司，而地方官员则是政治企业家[6]。沿着Oi的思路，我们将尝试着构建一个“先驱者利润”驱动的政治企业家创新驱动系统。事实上，政治市场不同于经济市场的最大特点，还在于政治市场上存在的是集团公共物品，不存在纯正的私人产权，市场交易成本高昂。也正是因为此种不同，“我们对政治过程的模式化研究(modeling)没有对经济市场的模式化研究成功”[7]56。所以要通过人类的“深思熟虑”构建出一种把成员私人利益和集体公共利益正向链接起来的激励机制，从而促进政治市场上的创新行动。一个比较科学可行的路径选择就是构建“选择性激励机制”。奥尔森在他所著的、广为引用的《集体行动的逻辑》(TheLogicofCollectiveAction)一书1971年新增的附录中，特别强调创新型企业家所必须具备的选择性激励能力：思路开阔的企业家能够找到或创造选择性激励来支持一个能向大型集团提供集体物品的、有一定规模的稳定的组织；因而在大集团中获得成功的企业家首先是一个拥有选择性激励能力的创新者[8]217。

选择性激励的作用则在于对集团作出重要贡献的成员给予其个人感觉非常满意的收益回报，以激励其本人和其他想为集团做贡献的成员积极主动地去从事这样的行为。这种令其满足的收益回报不需要完全等同于其对整个集团所做出的贡献，因为个体收益回报的满足感往往是通过纵向和横向两个方面的比较来获得的。纵向上，个体把现在预期回报收益与自己过去报酬相比较；在横向上，个体要求其回报要远高于与其处于相近职位“平庸”成员的报酬。

在Olson看来，具有选择性激励的组织者具有两个主要特征：(1)具有行使强制性措施的权威和能力；(2)具有向潜在集团中的个人提供积极诱导能力的源泉[7]166。

实际上，政府中的行政首长最符合上述两个条件。以科层制为基础的公共行政组织中，行政首长代表政治家及其背后的人民行使合法性权力，其话语和行动都具有权威性，也有能力影响公共资源的配置，进而根据组织目标构建选择性激励机制，把那些按照组织目标采取行动、并为组织目标积极做出贡献的成员邀请到高层小集团，给予更好的待遇、更大的权力；而对于那些不服从组织的个人则将其排除在集团之外，或者在集团核心中予以排斥，让其只能行走在边缘。这种根据组织目标对组织成员所做出的差别性对待，就是选择性激励的关键逻辑。

综合来看，“先驱者利润”驱动的创新机制有四类关键要素：一是创新型企业家的存在；二是可预期的“企业家利润机会”的存在；三是可供支配资源的存在；四是良好的产权保护制度，这一点也可能是最重要的，因为产权保护是创新所带来的“先驱者利润”得以短期存在的关键。如果我们能在政治市场上构建出这四类核心要素，政治市场上就可能出现推动地方公共服务创新的动力机制，进而满足公民不断增长的公共产品和服务需要。

二 公共服务创新系统中的先驱者利润构建

政治学和公共管理学界，乃至经济学界的流行观点是政治市场上不存在经济市场上的利益或利润刺激，所以政治市场上的创新更艰难。但事实上，如果从更宽广的视野去审视，我们会发现，与经济市场上的企业家相近，政治市场上其实也存在“政治企业家”，即“那些靠推行或阻碍制度变革以谋取政治好处的人和机构”[2]490；同时，作为国家公共权力的代理人，地方行政首长也具有控制和影响公共资源配置的权力，所以，在政治市场上构建地方公共服务创新机制，关键在于提供足够的“政治企业家利润机会”和建构制度化的公共服务创新成果产权保护制度。

首先，就地方公共服务创新成果的产权保护而言，关键是构建政治企业家创新成果的认定机制和推广机制。政治企业家公共服务创新是一种比经济市场上的产品创新和工艺创新更为复杂的创新系统，更难于识别和直接进行客观绩效测量，特别是难以用货币直接进行成本—收益计算。也正是基于此，发达国家公共部门绩效评估的标准也正在逐步实现从产出(output)向结果(outcome)的转换。同时，由于政治企业家进行公共服务创新的最终目标是满足广大服务接受者的需要，所以，以居民主观评价指标来代替客观经济绩效指标，也许是一个可行的发展路径。此外，中央政府还可以通过构建其他制度化的渠道来确认和奖励“政治企业家”的创新行动，如创立相关的“创新奖”，这既能起到激励创新者的作用，也能起到“产权确认”的作用。

其次，就“政治企业家利润机会”来看，“经济激励并非是唯一的激励，人们有时候还希望去获得声望、尊重、友谊以及其他社会和心理目标……当不存在经济激励驱使个人为集团利益做贡献时，可能有一种社会激励会驱使他这么做”[8]70。基于相似的逻辑，利润可以是经济利润，还可能是社会和心理方面的利润，因为本质上人类个体只要觉得自己所付出的成本小于所获得的收益或满足感的程度，达到个体的期望值就可以促进“政治企业家”的行动。这里所指称的成本和收益，既包括实际发生的经济成本和收益，也包括焦虑、等待和尊重等心理成本和收益。从委托-代理角度去审视，“政治企业家”作为政治家利益的代理人，其行为既受到经济利益的刺激，也受到政治利益等其他利益的驱动，其中以权力为核心的政治晋升则是一个最为关键的刺激物。如果政治家或中央政府能够通过良好的机制设计，链接政治晋升机会与政治企业家的地方公共服务创新行为，则可形成可预期的“政治企业家利润机会”。

事实上，政治市场毕竟不同于经济市场，特别是它不存在价格机制这样的自发机制。要使选择性激励机制很好地发生作用，除了上述创新机制四要素存在外，还有两点需要特别注意。第一点是与企业家利润相链接的绩效考核标准要动态调整，即随着时间和环境的变换，适时调整作为企业家利润标的物的刺激。这一点在经济市场上基本是不变的，经济利润是永久的动机，但在政治市场上，政治家必须根据国家建设的阶段性目标适时调整刺激物，以激励地方行政首长或官员努力完成组织目标。第二点是针对“政治企业家”本身的，他们必须要认识到：创新型企业家的产品和工艺创新行动不一定能获得“先驱者利润”，因为如果创新成果得不到最终使用者，即无论是消费者还是需要者的认可和肯定，那么“先驱者利润”同样不能实现，所以，从根本上讲，创新是一种供给者相互竞争和需要者的选择相互作用的结果[2]290。所以，能够在政治市场上最终胜出的“政治企业家”必须能够根据公众的现实需要变化做出创新，其创新必须是有益于更好地满足广大人民群众的需要的改进。

三 中国地方公共服务创新领域选择性激励机制存在的问题

从某种意义上，驱动创新的选择性激励机制是普遍存在于政治体系之中的，也正是因为如此，国家文明才能经历几千年的演变而长久不衰。在本文接下来的部分，我们将主要以我国地方公共服务创新领域选择性激励机制的存在和构建为基础，展开进一步的深入分析。

在国内政治市场上，“晋升锦标赛”模式就是一种典型的选择性激励机制。所谓“晋升锦标赛”是指“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛,竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标”[9]39。晋升锦标赛式的竞争行为本质就是地方行政首长为获得“先驱者利润”的竞争行为，不过这种先驱者利润不仅仅是经济利润，更多的是政治利润，如获得晋升的机会，以及名誉、权力等等。已有的实证研究也证实了行政首长和地方政府领导在地方公共服务创新方面的关键作用，如陈雪莲和杨雪冬的实证研究发现：地方政府创新的创意，由“有见识的领导”率先提出的创新占绝大多数，为样本总数的58%；同时非地方领导主动提倡的，但经由地方领导主导的创新也占了20%，其中学习其他部门先进经验的占13%，上级部门选择作为创新试点的占7%[10]。但现有的以“政治锦标赛”为核心的、针对“政治企业家”的选择性激励机制还存在诸多短板，需要进一步加强和改进。就推进当前迫切需要的地方公共服务创新目标而言，笔者认为以“晋升锦标赛”为特征的选择性激励机制还需要对以下几个方面加以完善。

(一)对政治企业家绩效考核标准不科学

虽然国内的选择性激励机制一直存在，但是这种选择性激励机制还存在结构性的不足，一个直接的表现就是当前我国地方政府在公共服务创新过程中的积极性严重不足，如有学者研究发现：地方政府在宏观税负、支出相对规模和基本建设支出等政策上会跟随效仿中央政府，但在科教文卫等公共服务领域却表现冷漠，不随着中央政府的支出政策进行效仿[11]。这种结构性不足的一个主要原因就是政治家所构建的针对政治企业家的绩效考核标准存在问题，未能实现及时转换①。

毫无疑问，新中国成立以来，政治市场上的晋升锦标赛标准已经成功地从“政治忠诚”标准为主，逐步调整到“经济绩效”标准，并因此推动了国家建设，使新中国保持了60多年的政治稳定和30多年的高速经济增长。但当下的中国社会正面临着新的挑战，从环境保护、贫富差距、食品安全、社会治安，到对物质文化产品和服务的更高需要，都需要政治家及时对“企业家利润机会”作出新的调整，即实现由“经济绩效”标准到“社会绩效”标准的转移，即从以GDP为主要指标到逐步以满足人民群众实际需要的社会指标为主。事实上，近几年来，国内理论界和政治界已经意识到了这种转移的必要性，逐步在调整原有的以GDP为核心的绩效考核体系。

(二)具有远见卓识的“创新型政治企业家”相对不足

“创新型政治企业家”并非天然存在的，有两种客观因素制约着“创新型政治企业家”队伍的扩大，即所谓一厢情愿、好心办坏事和地方官员“明修栈道，暗度陈仓”式的机会主义行为[12]。一方面，基于官僚主义和形式主义等思想作风的影响，很多行政首长往往主观色彩浓厚，在提供公共产品和服务过程中，不进行广泛实地调研或者调研形式化，不能脚踏实地地接触群众、了解群众的需要，最后出现了大量的“形象工程”，作为服务接受者的民众自然也不承认地方政府的贡献，这样的地方官员也就不具备成为“创新型政治企业家”的能力。另一方面，相对于寻租利益而言，政治晋升是一个低概率事件，一些自感仕途升迁无望的地方官员还会“自暴自弃、得过且过，甚至抓紧机会贪污腐败”[13]，漠视公众对于公共服务的需要，地方公共服务创新意识不足，这些地方官员也不可能成为“创新型政治企业家”。同时，地方官员的贪腐行为和“形象工程”还“极大地损害了民众对地方政府的政治信任”[14]，为未来的地方公共服务创新留下了负面影响。

(三)地方公共服务创新产权保护制度欠缺

明确产权，并以此为基础对政治企业家进行奖励，是“先驱者利润”驱动的地方公共服务创新和竞争的基础与前提。但国内政治领域存在的“内部圈定”、暗箱操作、论资排辈、卖官鬻爵，甚至官员代际传承等异化行为，严重削弱了政治领域的产权保护机制效力，很多在地方进行改革创新的官员得不到晋升机会，自然“先驱者利润”驱动的地方公共服务创新机制也就不能真正发挥作用。

四 政策建议

毫无疑问，乌托邦式的理想主义无助于现实社会问题的解决，也无助于实现人的全面发展目标。没有建立在完全个人自由主义上的文明，也少有不践行机会主义行为的公民，更鲜有建立在具有可靠的、持久的信奉公共价值和遵守公共利益的公务员和政治家，人类社会的文明是建立在制度激励的框架下和环境之中的。综合上述分析，为更好地推动我国的地方公共服务创新，中国政治和行政体制改革需要在以下几方面进行制度强化。

1.进一步明确和强化“政治企业家利润机会”的激励作用

已有的实证研究发现，在我国政治市场上，“官员晋升锦标赛”式的经济增长与政治提拔之间的关联可能并不存在[15]。也就是说，官员经济绩效与政治晋升之间的激励效应是令人怀疑的。这很大程度上说明绩效考核与政治晋升之间的激励链接还没有完全建立。未来需要切实建立绩效考核与政治晋升之间的关联，以推动地方官员的创新行为。一个可行的思路就是更为明确地把官员晋升机会和“政绩”挂钩，实施高级官员的政治晋升绩效考核和政绩公示。

此外，考虑到与政治晋升相比，官员寻租的高成功概率，国家高层还要建立健全政治问责机制，加强制度反腐建设，加大地方官员寻租成本，减少官员寻租机会，以强化政治晋升作为“先驱者利润”的重要性。

2.深化干部人事制度改革，促进“创新型企业家”脱颖而出

当前，我国地方官员任用制度不健全，流于形式、暗箱操作、任人唯亲的现象比较普遍，这严重影响了“创新型政治企业家”的出现。未来，党中央和国务院必须要健全考任制、选任制、委任制和推荐制相结合的、更加公开透明的干部考核任用制度，完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观，真正实现任人唯才、任人唯贤，让有能力、有为人民服务意愿的地方官员得到更多的晋升机会。

3.实现绩效考核标准的适时转移

在进一步强化“政治企业家利润机会”的基础上，实现政绩考核标准从“经济绩效”到“社会绩效”的转移，一个可行的方式就是逐年降低经济指标的权重，同时增加社会指标的权重，特别是要把第三方独立机构主持的地区居民主观幸福感调查结果作为重要指标纳入官员绩效考核体系之内。

4.成立专门的中央工作小组，保护公共服务创新产权

党中央和国务院要建立专门机构监督和考察地方政府公共服务创新行动，将成功经验及时总结和提升，促进其逐步推广。如此，一方面可以在实践上促进地方公共服务创新的推广，另一方面有利于保护地方公共服务创新产权，肯定地方领导的贡献，形成激励效用。

5.公共财政支出方向的调整

对政府间公共服务职责作合理和明确分工以及相应的财权匹配，是行政管理体制改革的重点与难点[16]。在我国现有分税体制下，地方政府的选择性财政支出结构不利于地方公共服务创新发展。可在增加地方财政收入比重或增加中央对地方财政转移支付的基础上，附加对地方财政支出方向的硬性约束，引导地方政府增加对公共产品和服务方面的支出，以进一步促进地方公共服务创新。

当然，本文所提出的政治企业家创新逻辑只是一种理论架构，或者说是韦伯式的“理想类型”，具体的创新激励政策选择，还需要在公共治理实践中不断地探索和总结。因为创新是一个复杂的系统，我们难以窥其全貌，“我们所知道的愈多，我们就愈发意识到自己尚无法掌握‘全面’的创新理论”[17]407。但从不同的视角切入，去寻求和发现驱动的创新路径和机制，无疑是一个可能的工作。

注释：

①当然，我们也要看到这种地方政府对公共服务领域的冷漠，也是与我国当前“分税制”下地方政府财政收入相对不足相关的，毕竟公共产品和服务的供给是以公共财政资金为支撑的。

[1]Coleman S J.FoundationsofSocialTheory[M]. Harvard University Press, 1990.

[2](德)柯武刚,史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华译.北京：商务印书馆，2000.

[3]张来武.论创新驱动发展[J].中国软科学，2013,(1).

[4](美)保罗·C·莱特.持续创新：打造自发创新的政府和非营利组织[M].张秀琴译.北京：中国人民大学出版社，2004.

[5]Schumpeter J A.Thetheoryofeconomicdevelopment:aninquiryintoprofits,capital,credit,interestandthebusinesscycle[M]. Oxford and New York: Oxford University Press(first German edition),1961.

[6]Jean C O. Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China[J].WorldPolitics, 1992,45(1).

[7]North C D.UnderstandingtheProcessofEconomicChange[M]. Princeton University Press, 2005.

[8](美)曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，郭宇峰，李崇新译.上海：上海人民出版社，1995.

[9]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007,(7).

[10]陈雪莲，杨雪冬.地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角的考察[J].公共管理学报，2009,6(3).

[11]王美今，林建浩，余壮雄.中国地方政府财政竞争行为特征识别：“兄弟之争”与“父子争议”是否并存？[J].管理世界，2010,(3).

[12]陈世香.官员“办好事”风险链条解剖[J].人民论坛(下旬刊)，2012,(7).

[13]陈方.晋升无望不过是官员沉沦的借口[EB/CD].中国青年报，2009-12-09.http://zqb.cyol.com/content/2009-12/09/content_2974436.htm.

[14]谢秋山，许源源.“央强地弱”政治信任结构与抗争性利益表达方式——基于城乡二元分割结构的定量分析[J].公共管理学报，2012，9(4).

[15]陶然，等.经济增长能够带来晋升吗？——对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证评估[J].管理世界，2010,(12).

[16]曾保根.基本公共服务体制创新的研究反思与理论廓清[J].经济体制改革，2013,(2).

[17]Wolfe R A. Organizational Innovation: Review, Critique and Suggested Research Directions[J].JournalofManagementStudies, 1994,31(3).

Promoter’sProfitandtheLogicofLocalGovernment’sPublicServiceInnovation

CHEN Shi-xianga, b, XIE Qiu-shana

(a.School of Public Science and Public Administration,b.Institute of Local Public Service Innovation, Wuhan University, Wuhan, Hubei 430072, China)

Due to the lack of competitive incentive induced by economic profit, constructing a kind of selective incentive mechanism directed to “political entrepreneur” is essential to public service innovation. Innovation mechanism, which was induced by promoter’s profit, is consist of four elements, i.e., the innovative entrepreneur, profit taken opportunity, resources and power available, and property right protection. In the process of national political mechanism design, firstly, the political incentive mechanism of official promotions needs to be confirmed as a kind of promoter’s profit so as to strengthen competition among local officials. Secondly, official performance assessment system should be improved to accelerate the process of transition from economic performance to social performance, so as to reach the conformity between stimulus and political goals. Thirdly, through central government’s inspection system and residents’ subjective evaluation method, existed local government public service innovation behavior should be timely confirmed, and the innovation behavior with official’s promotion should be connected, and property rights of public service innovation can thus be protected.

promoter’s profit; local government; public service innovation; property rights; selective incentive mechanism

D630

：A

：1000-5315(2014)02-0039-06

[责任编辑：苏雪梅]

2013-12-22

国家哲学社会科学基金青年项目“行政价值理论建构及其在中国应用研究”(08CZZ012)。

陈世香(1973—)，男，湖北鄂州人，政治学博士，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师、地方政府公共服务创新研究中心主任，主要研究方向为公共政策和地方公共服务创新; 谢秋山(1981—)，男，内蒙古赤峰人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，主要研究方向为地方公共服务创新和制度经济学。