司法改革应设定阶段性目标

沈国明

内容摘要：司法改革必须立足于我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情。在社会转型时期，案件数量持续增长的高发态势依然严峻，尤其是诉访分离后，大量的案件涌现法院。法院的审判能力已经达到极限。为此，本轮司法改革应根据这种压力设定阶段性目标。在阶段性目标的设定上应从整个政治体制改革的大背景下审视我国的司法改革，并要兼顾我国现实的国情及考虑我国现行司法制度背后文化层面的困境。司法改革的成败与否，与司法队伍建设具有非常紧密的联系，需要通过严格的制度设计来保障法官队伍来源的专业化以及在此基础上形成一个职业共同体。为此，应根据法官的职业特点和职业规律来建立相应法官职业保障制度，并考虑法官队伍的来源与管理等方面。当下主要是在试点探索基础上，推进法官员额制度的建设，建立一种有别于普通公务员的法官队伍。

关键词：司法改革渐进式改革法官职业特点司法规律法官职业保障

一、司法改革不能脱离我国司法现状

司法改革必须立足于我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情。正如习近平总书记所指出的那样：“就是要求按照实际情况决定工作方针，不提不切实际的口号，不提超越阶段的目标，不做不切实际的事情。” 〔1 〕“两个不提、一个不做”要求我们在推进司法改革的当下，一定要将中国司法改革的现状搞清楚，司法改革的实践必须结合我们自身的能力和条件。

首先，司法改革不能回避当前我国诉讼高发的态势。当前，随着社会矛盾高发、多发，案件数量持续增长，人民法院办案压力越来越大。据最高人民法院统计：“最高人民法院受理案件11016件，审结9716件，比2012年分别上升3.2%和1.6%；地方各级人民法院受理案件1421.7万件，审结、执结1294.7万件，同比分别上升7.4%和4.4%。” 〔2 〕上海法院系统同样面临着这样的压力。上海去年“全年共受理案件48.6万件，审结47.54万件，同比分别上升8.3%和5.9%”。〔3 〕

在社会转型时期，社会矛盾高发、多发，本身的诉讼量就很大。诉访分离后，一部分原先走信访路径的案件又会流向法院，因此，诉讼的高发态势不会改变。带出的问题是：法院的审判能力已经达到极限。以上海为例，市高级法院人均年办案130多件，普陀区法院一线法官月均24件。一线法官疲于本命的现状，学术界要给予高度关注。在诉讼高发的现状不会发生很大变化的前提下，如何解决这些矛盾？有人主张扩大法官人员队伍，其实这要通过财政部门的预算这道关。事实上，在整个财政预算中，政法预算和开支占的比例已相当大，一味增加政法投入会越来越为社会所诟病，而且通过持续增加政法领域的投资并没有从根本上解决问题。

为此，笔者建议，在司法改革的宏观思路上，应该实事求是地客观承认这种现状，构建以司法为主干，发挥官方调解和民间调解、仲裁等多元化的矛盾化解体系，通过各种手段推进矛盾纠纷的化解能力。在舆论宣传导向上，要对通过司法解决纠纷的实际进行理性和客观地报道，要让群众理性诉讼，并考虑诉讼路径的经济和时间成本。在矛盾纠纷解决依据上，要发挥好正式成文法与非正式制度资源的优势或功能，在秉承公序良俗的基础上促进法治中国建设，培养公民的规则意识；在推进法治中国建设中弘扬公序良俗，培养现代公民美德。在司法公信力建设方面，面对社会矛盾高发多发，司法机关要有定力，法院和法官要保持中立，不要追求热闹，主动到社会上揽事、揽案件。积极参与社会建设和社会治理，不是要司法机关冲到第一线。因为在第一线就容易卷入矛盾，降低司法公信力。在法官队伍建设上，面对高发的诉讼量，要落实好并努力推进中央提出的法官员额制度。要通过制度设计来建立有别于普通公务员的法官队伍，根据司法职业自身的特点和规律，逐步扩大法官遴选范围，并逐步探索建立多元化、程序化和规范化的法官遴选机制，提高法官自身待遇和职业保障，提升自身专业技能，并着力保持中立裁判。而这些改革和工作都要根据我国现有的司法状况来进行逐步推进，并根据中央设定的总体目标，结合各地情况进行试点和推进。在此基础上准确设定司法改革的阶段性目标，并积极努力为阶段性目标的实现创造条件。

二、司法改革应设定阶段性目标

司法改革应设定阶段性的目标。我国的经济体制和政治体制改革具有明显的渐进性。作为政治体制改革中非常重要的一环，司法体制的改革也应当通过渐进的方式进行推进，并努力将顶层设计和实践探索有机结合起来，找到阶段性目标设定的最佳结合点。在司法领域中存在的问题需要从我国整个政治体制改革的背景下来解释。如作为社会正义的最后一道防线的司法本身并不是矛盾和纠纷的制造者，或者不是矛盾纠纷制造的来源。很多矛盾和纠纷来自于司法之外，这其中有社会转型过程中大量的“是非之争”转化为“利益之争”的总体背景；也有立法领域中的体制机制障碍，如我国农村集体土地产权纠纷就有很多案件，因为立法原因而无法进入到正式的法律程序中来；更有因行政主导的地方经济发展所带来的利益分配问题。行政权作为全面深化改革的一把“双刃剑”，其既是推动改革的主导力量和制度资源，也容易侵犯公民的权利和利益。作为最具有扩张性的行政权力如果得不到有效制约，其结果势必影响公民法人和其他组织行使权利。如果事情只是这样简单，那么，我们只要对行政权实行强有力的制约就是了。问题恰恰是，我国的改革是政府主导的，在引导中国走向现代化的过程中，行政权是宝贵的权力资源，所以在改革过程中，法律经常赋予政府很多权力。在限制与授权的二元悖论中，我们常常看到因行政权不恰当执法所引发的矛盾和纠纷。因此，从宏观上来审视司法改革，就必须将其放在全面深化改革的背景下来审视。否则，片面强调“司法独立”就有可能陷入孤立的困境之中。因此，从整个政治体制改革的大背景下来审视我国的司法体制改革，就必须要设定阶段性的目标。因为司法改革看似是司法自身存在的问题，其本质上是司法体制之外存在问题在司法领域中的表现。而司法体制改革的成功也必将和其他领域的改革同步规划、同步推进、同步落实，方能取得实效。

（一）在司法改革的阶段性目标的设定上，要兼顾我国现实的国情。司法改革阶段性目标的设定不能太低，也不能太高。设定的太低，无法通过司法程序来解决日益增长的大量的社会矛盾和纠纷，就会容易导致社会矛盾激化，社会整合无法有效达成，最终导致社会失控和无序。相反，也不能设定的太高，将司法改革目标设定脱离我国全面深化改革的过程中行政和立法主导改革的既有国情，孤立强调司法独立性和司法权的优化配置，最终会因为司法的单兵突进，而相关体制改革无法有序跟进，进而导致改革预期目标无法实现，最终丧失改革的信心和动力。以目前正在推进的诉访分离制度改革目标设定为例。笔者认为推动依法终结涉法、涉诉信访，将其纳入法律程序的解决问题的框架下是比较正确、明智的选择。因为信访功能本身具有双重性。即其能解决部分社会纠纷和矛盾，但是同时也能催生很多社会纠纷和矛盾。在改革目标设定的过程中，有人认为要进一步强化信访功能，并不恰当地将其定位于取代审判职能。笔者认为，这种改革思路并不可取。实践中不恰当地强化信访，尤其是通过信访对地方政府实行一票否决制，使得信访人群向高层积压，最后不得不靠行政或政治方式来加以解决矛盾和纠纷。抛开法律去化解矛盾，只能解决眼前问题，会留给后人艰巨的重建法制权威的任务。机会主义的做法可能会化解某个个案，但是，所支付的社会成本很高，法律的权威、政府和司法的公信力会随之下降，更多的社会矛盾会由此诱发。这不仅导致正常的司法判决得不到有效遵守，而且最终严重损害了法律权威，这种改革的路径亟需纠正。另一种思路是逐步弱化信访功能，还原信访制度本来的功能。通过相应的制度设计，依法终结涉法涉诉信访，将其纳入相应的法律框架内来推动社会矛盾的解决，这与当前的法治中国建设方略是相吻合的。

对此，中央规定凡是经过法定诉讼程序（诉讼和申诉等）后已经作出生效判决的案件，一律不再作为信访案件受理。〔4 〕这是让信访制度回归，是釜底抽薪的办法。但是，应该看到，在司法改革方案实施初期，信访冲击波的惯性还在，真正形成终局性为特征的司法解决纠纷体系，还需假以时日。为此，在实施司法改革方案时，要顾及这个基本实际，可制定一些阶段性目标或措施，使方案更具有可操作性，如亟需采取相应的防范措施以破解诉访分离后法院立案难的问题。这是因为上访诉求法院一旦立案，责任归到了法院，相关职能部门丢掉了一块沉重的包袱，但法院为了拒收包袱，势必会提高立案的门槛，导致出现立案难的情形。还有对已有终结结论却仍没完没了地缠访、闹访者，必须有相应的制度跟进。否则，你终结，他不终结，社会不稳定因素仍没有得到消弭。

（二）司法改革阶段性目标的设定还要考虑我国制度背后文化层面的困境。当前，通过深化改革的方式推动司法阻力和障碍非常大。其背后的逻辑有法院裁断案件威权乏力以及法院二审终而不终等制度性的困境，更有制度背后的文化冲突及其博弈问题。我们现代司法制度背后的社会文化在很大程度上讲是对司法持不信任的立场。一方面，这与我们的文化对法律规则的尊重和信仰不够有关。如皮拉特认为，华人经济的共同特征是不具备西方人意识中的那种规范化、理性化的制度结构，非正式的行为规则和具体情况下的随机行为控制居于支配地位。〔5 〕这些评论虽然对中国人的评价有失偏颇，但也看到中国文化传统中重人情、重实质、轻规则、轻程序的因素，而这些传统在整个国家现代化过程中与司法强调重程序、重规则的要求存在悖论。另一方面，我国在法制现代化过程中，很多现行的法律制度是引进或移植其他国家或地区的法律制度，而这些法律制度很多并没有真正在我国社会中生根。虽然我国建立了现代意义的法律体系和司法制度，但是这种法律体系和司法制度需要其背后社会、文化加以接受才能具有生命力。否则，法律制度和制度背后的文化张力过大而导致现代意义上司法制度无法在实践中取得应有的实效。在这个意义上而言，现代司法背后要求的法律至上和程序正义等客观规则和理念仍需要民众通过客观化的实践加以主体化，并成为一种内心和行为上的自觉。但是，这种主张与实际生活还有很大的距离。

（三）在阶段性目标的推进过程中，应兼顾“让审理者裁判，由裁判者负责”与审判权管理。司法体制改革应当遵循“让审理者裁判，由裁判者负责”的思路，坚定不移推进审判权依法独立行使。但是，也要坚定不移地加强对审判权的管理。两者不可偏废。设计“审判责任制”时，要把组织人事体制、审判委员会的职责等，作为制度设计的重点。相反，在设计管理和监督措施时，要充分顾及实现“审判责任制”的目标和步骤。在本轮司法改革中，一些法官对于片面强调法官的中立化和法院的独立化改革并不看好。这里不是说这些法官本人怕承担责任，而是在制度设计上无法保障这些法官的职业待遇。

其实，现有的司法人员素质整体上与以审判权为核心的审判权力运行体系要求还有一些差距。合议庭制度、审判委员会制度和审判管理制度，以及没有案件请示制度，都是以人民法院整体相对独立和法官高度职业化水平为条件的。现在的法官构成复杂多样，有的虽有法官资格，但并不胜任审判工作。在实现人员分流之前，为保证审判工作质量，院长、庭长的管理权和监督权不要急于取消，审判委员会也如此。

在本轮司法改革中应加强对现有审判体系进行合理分工。目前，三级法院的分工值得探讨：一审法院化解纠纷，定纷止争；二审法院案结事了；三级法院纠错。于是，高级法院成了申诉法院。其实，高院应当办一些具有指导意义的案件。否则，业务水平会弱化，甚至会低于下级法院。最高法院当初为了死刑复核权上收，设立了5个刑庭，结果，地方上为了少被改判，减少了死刑判决，最高法院的扩容能量放空了。在法院分工方面，要汲取这个教训。

将法官任免、人员编制、人事管理提到省一级统管，经费保障纳入省级和国家财政预算，建立与行政区划相分离的司法管辖区，专门审理行政案件、跨地区商事纠纷案件以及环境保护案件，对于减少地方干预，提高司法公正性有好处。但是，需要修改《法院组织法》，并要恰当解决法官的来源问题。此外，还要防止各种命运共同体（包括共同经历共同体）成员相互请托，削弱甚至瓦解这个制度。

三、应根据法官职业特点逐步建立法官职业保障制度

司法改革的成败与否与司法队伍建设具有非常紧密的联系。而如何推进法官队伍建设，笔者认为应根据法官职业特点和司法规律来建立相应的法官职业保障制度。据笔者了解，面对高发的诉讼量，诉访分离后，大量的涉法涉诉案件涌向法院，一线法官面临压力空前巨大，基层一线法官流失严重。据统计，北京法院近年流失的法官中，工作满3年的占72%，满5年的占20%，而且还包括各级法院正副庭长30余名。〔6 〕上海仅去年就有74人离职。〔7 〕这种状况引起了中央高层的高度关注，并成为今年“两会”重点议题。导致这种状况出现的主要原因在于我们的司法职业化制度存在缺陷。当前，我国法官队伍按照普通公务员来进行招录和管理，作为科层制体制下普通公务员与法官队伍的管理有着重大差异。如科层制体制的公务员，一个部门或科室普遍为三至五人，通过岗位交流和晋升渠道流动相对比较快，而作为整个法官一个审判庭少则十几人，多则几十人。上升职数的限制使得他们在行政级别上上升空间有限，再加上审判岗位专业化的要求使得他们换岗交流范围有限。在这种背景下，极易使他们离职从事其他高收入行业。从法官队伍来源及其流动来看，当前我国法官来源渠道过于封闭化和单一化，大都通过公务员招考来源于高校法学专业毕业的本科生、硕士生或博士生，使得各层级法院法官缺少应有的流动性，也使得基层法院的法官缺少上升空间。这些年轻的法官群体虽然有法律上的专业知识，但是因为常常缺少审判实务技能和相应人生及社会阅历等非法律知识而只经过短期培训，进而直接从事审判实践。再加上面临庞大的诉讼量，难免会犯这样或那样的问题。如判决书错别字或违反法律常识的裁判理由时常见于报端。而等到他们随着审判经验的累积和人生阅历的丰富，逐渐成为一线法官的骨干时，却因为行政级别晋升无望等原因而离职，并最终导致法院的人才大量流失，使得基层法院成为培养其他行业人才的“过渡地带”。如此的循环往复，最终导致整个高水平、高素养法官队伍无法形成。在这方面，本轮司法改革应着重推进以下几个方面：

（一）吸引和留住人才。在目前的背景下如何留住司法人员，至少有以下几条措施可以考虑：（1）司法人员应当享有任期保障、人身安全保障，他们是由人大常委会任命的，所任职务法院不能随意变动，这样可以强化他们的责任心、荣誉感；（2）司法人员可以实行专业技术职务，建立有别于一般公务员的选任、培训、晋级和惩戒制度，提高待遇，取消工作三十年可退休的规定；（3）司法人员应当有职业保障，有一定条件下职务行为豁免保障，不能所有案件都实行“终生追究”。事实上，实行过于严厉的追究，不利于纠正错案。

（二）努力推进法官员额制度建设。在已有的试点基础上，法官员额制度应当逐步确立。可以根据审判工作量和各地经济发展、人口数量等因素确定合理的法官数量。目前，各地应根据实际情况，结合中央对本轮司法改革的要求，根据《法官法》法官任职的条件严格确定法官职位，根据法院的工作人员的政治素养、廉洁自律、职业操守和专业素质、办案能力、从业经验等综合因素来确立法官的职位，并在此基础上，逐步推进法院工作人员分类管理。

（三）应尊重司法规律，从制度层面保障法官严格按照法律程序进行裁判案件。从法官的职业规律来看，现代司法裁判的依据是法律事实，法官根据现有证据和法律进行适法，只要能够根据已有证据和法律事实充分证明适用法律无误，就不应该按照时过境迁后新收集的证据重新对涉案司法人员进行追责，除非能够证明涉案司法人员在原判决时存在徇私舞弊或因故意或重大过失而导致枉法裁判等情形。司法对案件事实的还原需要一定的过程，而且在这个过程中因为各种主客观的原因不可能百分之百的正确。现代司法制度基于诉讼时效等要求，不可能对每一个案件进行反反复复、无休止地进行裁断。因此，法官职业保障制度的设立应该重点考虑到这些因素。

（四）应建立法官职业待遇与职业技术职称相挂钩的制度。司法是一种具有非常强的实践性的职业，法官通过其职业生涯所积累的司法技艺和法律智慧来裁断纠纷和纷争，并在此过程中通过公平和客观适法以赢得世人的尊重和荣誉。法官的养成不仅需要专业的知识，而且需要人生的阅历和审判实践的积累，更需要历久弥新的职业生涯。而如何通过制度设计，建立法官职业待遇与职业技术职称相挂钩的制度，并凸显办案法官技术职称而不是行政级别，并保障他们凸显专业技术的优势，则成为本次司法改革的重中之重。按照党的十八届三中全会的会议精神，一些省市，如深圳市 〔8 〕、上海市和黑龙江省正在推进这方面的试点改革工作。

（五）要进一步完善法院内部的各种考评制度。人民法院内部的各类考评指标和考评制度，必须以确保公正高效审判为目标，不能违背司法基本规律，也不能加剧法院内部的行政化，影响裁判的质量，降低司法的效率。现在的考核、评估、调研的指标共100多项，求多项数之和的“西格玛”符号也用上了，这种所谓过分的定量考核未必能反映真实情况。而且，还会导致大家精力用错地方，甚至出现造假现象，败坏司法机关的风气。

（六）必须和司法教育相衔接。没有司法教育的改革，司法改革的各项举措实施起来困难会加大。日本的司法改革花很大气力在司法教育改革上，这样的经验值得汲取。