哈密基层党组织在预防群体性事件中的作用研究*

韩江声+许兴维

摘 要： 随着改革的不断深化和社会结构的多元化，诱发群体性事件的因素骤增。消弭群体性事件于

事发前，既是基层党组织的重要任务，也是社会稳定对党的基层组织的硬要求。哈密群体性事件有其自身特点，找出预防工作中的问题，通过依靠群众、加强基层组织建设、完善机制等措施来预防群体性事件的发生，对维护社会稳定有着极其重要的作用。

关键词： 新疆哈密；基层党组织；群体性事件；预防；稳定

中图分类号：D267.2文献标识码：A文章编号：2095-0829(2014)03-0025-05

改革开放的不断深入，不仅使社会经济结构发生了深刻变化，也使人们的生活方式、思想观念发生了变化，人们的民主意识、维权意识逐步增强，与政府的协商沟通、对话问责逐步增多。哈密经济在“十一五”至“十二五”期间快速发展，2012年地区经济增速甚至达全疆第一。与此同时，一些事关群众利益的问题也不断显现，由于制度上的不完善，有的问题解决得不到制度保障，又由于存在诸多影响渠道畅通的因素，使得许多集中的民意问题未在第一时间得到及时解决，这在一定程度上加大了群体性事件发生的可能性，从而成为影响社会稳定的潜在危机和因素。如何充分发挥党的基层组织的作用、解决群众问题、疏导群众情绪、预防群体性事件尤显重要。通过围绕基层党组织在预防群体性事件中的作用问题，进行专题调研，希望提出具有参考价值的建议。

一、基层党组织预防群体性事件作用的理论认识

（一）相关概念界定

1.基层党组织

党的十八大报告中指出，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的政治核心。它一般设在社会基层单位，如企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位中的党的组织，均为党的基层组织。其组织形式包括党的基层委员会、总支委员会和支部委员会。党的基层组织作为党执政的组织基础，在社会中起着推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。

2.群体性事件

所谓的群体性事件是指社会中因人们的利益矛盾得不到解决而积累引发，或因人们的利益矛盾处理不当而突然发生、多人参与的以一定利益诉求为目的的事件。其往往采取群体集会、静坐请愿、群体上访等形式，或阻碍交通，聚众闹事，围堵党政机关，甚至扩大事态，滥施暴力，制造冲突，致使社会在一定范围陷入一定强度的对峙状态，对政府管理和社会秩序造成严重影响和危害。

（二）基层党组织预防群体性事件的必要性和可行性分析

1.必要性分析

当前经济社会快速发展，改革开放不断深化，社会结构日趋多元，在矛盾交织复杂的大背景下，群体性事件给基层党组织工作也带来很大挑战。

提高基层党组织预防群体性事件的能力，发挥好基层党组织在维护稳定、加快发展、推动改革、服务奉献等方面的引领作用，既是新疆经济社会发展建设的客观要求，也是维护新疆社会发展稳定的现实需要，特别是在当前社会矛盾突出的情况下，充分发挥基层党组织在预防群体性事件中的作用尤显重要。

2.可行性分析

基层党组织的性质、地位，决定了它具有推动社会发展、服务人民群众、凝聚人心民心、促进社会和谐的作用。首先，发展是党执政的第一要务，推动发展是党的基层组织的主要职责，也是维护和促进社会稳定的基础和前提；其次，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，服务群众是党的基层组织的重要职责，也是党的宗旨对基层党组织的根本要求；再次，凝聚人心是党的基层组织维护社会稳定、推动科学发展、促进社会和谐的基石和保障；第四，促进和谐是党的基层组织的主要任务，也是构建和谐社会的难点、重点。

此外，由于基层党组织设在社会的基层单位，和广大人民群众接触较多，关系较密切，比较了解基层的社情民意，而且基层党组织往往是群体性事件的直接面对者，其在事发前的第一反应往往决定着事件是否能迅速平息。基层党组织作为我们党组织构架中重要的基础性单元，在预防群体性事件中起着重要的前沿性组织保障作用。

二、哈密市群体性事件发生的主要类型

随着新型工业化、城镇化进程的加快和民众环保及维权意识的增强，哈密市与全国很多地方一样，在改革不断深化、经济快速发展的形势下，也出现了诸如因环境污染、土地纠纷、医疗纠纷等引发的群体性事件。从形成原因来看，哈密市群体性事件主要包括“自然灾害引发型”、“利益失衡激发型”和“环境污染诱发型”三种类型。

（一）自然灾害引发群体性事件

哈密是一个自然灾害的多发区，霜冻、暴雪、干热风、冰雹、干旱、沙尘暴等自然灾害频发。每年初春，倒春寒带来霜冻；盛夏，干热风横扫绿洲；秋季，往往有沙暴肆虐；冬季，暴雪又使牧区受灾。自然灾害给地区实施南园北牧、促进国民经济健康快速发展带来很大的影响，也给农牧民经济造成巨大的损失。例如，2007年7月20日发生的特大洪水致使哈密部分乡村房屋倒塌、农田被淹，造成巨大的财产损失，又由于个别领导干部的不作为引起部分群众的极大不满，引发了一些小规模的群体性上访事件。

（二）利益失衡激发群体性事件

哈密市，作为一个经济快速发展的地区，潜在地存在因利益失衡而发生群体性事件的可能。客观地说，社会中许多问题的发生，归根到底都是由于利益的失衡而引起的，如果预防不力、处置不当，都有可能发生群体性事件。比如，2010年，哈密市发生出租车司机集体罢运事件，就是因燃油、燃气提价、客运管理费增加而出租车收费不变引起的。2013年，再次发生的出租车集体罢运事件也是由于运费过低、油费过高、以及黑车无序扰乱市场而相关部门管理不到位造成的。

（三）环境污染诱发群体性事件

随着经济的进一步发展、资源规模开发的不断扩大，诸多企业入驻哈密，进行资源转换、开发建设，也随之带来新的问题。例如，征用农民土地问题、企业生产用水问题、工业生产排污问题等，加之有些企业片面追求经济效益，忽视甚至侵害群众利益，引发群众不满，都是激发群体性事件的诱因。哈密市区域内， 一些化工企业、新能源企业在生产中，大多配方原料是有毒有害的物质，对环境污染大，影响居民生活，也多次发生因上述问题向政府诉求利益而集体请愿上访、围堵企业的事件。例如，2011年，哈密北郊路社区多次发生群众集体上访事件，就是因为2010年10月，某有限公司落址北郊路，产生严重的噪音污染和空气污染，影响了周边居民的生活。

三、哈密市基层党组织在预防群体性事件中的主要做法及存在的问题

（一）哈密市基层党组织在预防群体性事件中的主要做法

在推进哈密市跨越式发展和社会长治久安的实践中，哈密市各级党委高度重视发挥基层党组织的作用。比如，在基层组织建设方面，哈密市按照加强基层组织、维护社会稳定、服务各族群众的要求，在市属5个街道办事处、37个社区建立健全了党的基层组织，实现了基层党组织建设全覆盖，并通过不断巩固建设，使社区基层党组织的工作力量不断加强，硬件设施不断完善，发挥作用日益明显，已成为领导基层党员群众贯彻落实方针政策、维护社会稳定、预防群体性事件发生的坚强战斗堡垒。哈密基层党组织在预防群体性事件上将预防、维稳和常态工作结合起来，与开展群众性主题活动结合起来，起到了良好的作用。

1.建立常态工作机制，了解掌握社情民意。建立“居民说事点”、“商域户长”、“民情日记”、“无假日社区”、“错时工作”和“为民全程代办”等制度，使街道社区基层党组织联系群众、服务群众的工作常态化，了解了社情民意，提高了基层党组织的工作质量。[1]

2.建立特色社区，提高服务质量。在为解民忧方面，哈密市政府设立“民生民情”热线，解决群众反映的问题。在社区建设上，结合社区实际情况，开展特色品牌社区创建活动，形成一批“平安社区”、“文化社区”、“党建社区”等特色社区。比如，阿牙、丽园、广场南路等社区形成了具有自身特点的“阳光服务站”、“彩虹工程”、“红色港湾”等社区党员服务品牌，切实增强社区党组织凝聚力，增强居民对社区的认同感和归属感。[1]同时，还选择三个试点街道，建立集行政、事务受理和覆盖社区居民生活为一体的街道“一站式”服务中心，并协调42个驻社区单位参与服务，采取前台受理、后台协同的服务模式，开展劳务派遣、家政搬迁、商品配送、婚庆服务等22个类别的150余种服务项目，为群众解忧帮困。[1]

3.建立市、街道、社区三级党员服务网络，提高基层党组织凝聚力。为方便群众、服务群众，哈密市建立了3个市级行政服务中心、5个街道党员服务中心和29个社区党员服务站。服务中心按照“六有、六统一”的标准，统一采取服务大厅的模式，为群众实行“一站式”服务。[1]在此基础上，在街道社区还设立了各类便民服务网点，配备“双屏多媒体机”，把街道和社区的有关各项规章制度、工作流程、办事程序等内容输入到多媒体机，方便居民查询，做到保证质量、服务群众。同时，按照“七站、四室、三栏、一校”要求，在各街道建立6个党员经常性教育基地，开展街道、社区党员经常性教育，并在各社区开通了37部流动党员咨询专用电话，延伸了社区基层党组织的各项服务工作，提高了服务质量，增强了基层党组织的凝聚力。[1]

（二）哈密市基层党组织在预防和处置群体性事件中存在的问题

哈密市基层党组织注重在日常工作、生活中的危机预防。在带领群众推进经济社会发展实践中，为防患于未然，也制定了预防群体性事件的预案，为第一时间预防和应对群体性事件提供了基础保障。但在调研中也发现，在预防群体性事件中，还存在着一些问题。

1.党委方面。党委对下级党组织监管不全面、不彻底、不给力，对有些政策执行是否到位缺乏系统的监督，因而导致侵害到群众利益，或者在群众进行利益诉求时无法及时、有效地解决问题。例如，某新能源公司生产中曾造成了污染，群众多次反映，由于诸多因素，基层党组织监管不彻底，不到位，也无力解决，成为引发群体性事件的诱因。

2.基层党组织方面。一些基层党组织、基层干部缺乏预防群体性事件的能力。具体为：当事由形成时，缺乏对事由的敏锐性判识，不认为是问题，延误做群众工作的机会；在事态发展中，缺乏对事态发展后果的严重性预判，视作一般问题待之，坐等事态扩大；当事件发生后，手忙脚乱，更不会做疏导群众情绪的工作，往往用简单粗暴甚至恐吓的方法处之，致使事件升级，造成严重后果。例如，一些企业片面追求企业效益，造成环境污染，引发群众不满。在已有群体性事件的苗头时，一些基层党组织、基层干部往往表现出预防无方、处置不当、解决不力的状态。

3.基层干部方面。一些地方的基层干部队伍，缺乏相应的应急管理知识，也存在着文化水平低、管理理念陈旧、职业道德水平低等问题，基层干部队伍素质参差不齐，导致在对一些事故、灾害等事件发生后的帮扶安抚中，不能很好地执行帮扶救济政策，有的甚至偏离政策，又引发群众新的不满，成为新的矛盾诱因。

四、提高哈密基层党组织科学预防群体性事件的对策探讨

当前，我国群体性事件“软着陆”尚停留在个案层面，没有促成制度创新。制度资源的匮乏，使群体性事件很难从根本上整体“软着陆”。[2]因此，为更好地预防群体性事件，维护长治久安的社会大局，必须从群众、基层党组织及相关机制的建设等方面着手。

（一）建立哈密地区预防群体性事件的研究机制，加强预防群体性事件的针对性

加强基层党组织预防群体性事件问题研究，须依靠上级组织领导和社会的共同参与。为确保有效预防和应对，做到社情、舆情知悉了然于心，应当建立区域预防群体性事件的研究机制，加强应对事件的针对性研究。各级党组织要把如何预防、应对群体性事件列上重要工作议程，明确责任，完善措施，抓好落实。要建立一把手负总责、分管领导具体负责、专门机构统一组织、统筹协调的工作机制。此外，可以通过举办研讨会、报告会、座谈会等，交流学习借鉴其他地方在预防、应对群体性事件方面的成功经验。

研究，要从现实问题入手，抓住事件预防的难点、焦点问题和事件预防的重点问题，研究群体性事件发生、发展的规律。尤其要结合边疆实情，既要研究群众心理，更要注重研究深层次问题，同时建立保障哈密基层党组织、党员干部的长效学习机制。通过制度规范引导基层党组织，从思想上加强基层党员干部对群体性事件的预防教育。比如，在预防、应对群体性事件方面，结合哈密区情实际，研究如何教育引导地区党员干部树立大局稳定意识，在研究现实的预防群体性事件过程中，要研究把握社会群众的心理需求和思想活动的选择性、多变性问题，深入了解引发群体性事件的潜在因素和诱因，进而提出具有针对性、可行性的思路措施，有效预防应对群体性事件的发生。

（二）建立健全哈密地区群体性事件预防制度保障机制，提高制度预防群体性事件的可行性

制度建设是做好一切工作的根本。基层党组织、党员干部充分发挥作用，预防应对群体性事件发生，要有制度保障。建立制度保障机制，形成政策导向，把预防和应对群体性事件的基本要求渗透到基层党组织和党员干部管理的具体责任目标、行为准则和各项管理制度中，使之成为基层党组织和基层党员干部的自觉行动，这是预防群体性事件发生的根本保障。

要加强监督防范制度建设，健全监督网络体系。通过组织监督，使基层党组织和党员干部严格遵守有关工作制度，加强党员干部管理；通过群众监督，发挥人民群众、社会团体、民主党派的作用，努力拓宽渠道，广泛了解群众对基层党组织和党员干部作风建设的评价。比如，在对基层党组织和党员干部考核中，需要把基层党组织、基层党员干部为民、务实、清廉的工作情况作为考核的重要内容进一步制度化，制定考核的具体标准，细化考核内容，把基层党员干部了解社情舆情、维护社会稳定，作为考核评价的要点之一进行制度引导，同时也要纳入干部述职中，作为日常工作的应有内容。

（三）加强服务型党组织建设，提高基层党员干部预防应对群体性事件的实效性

党的十八大把建设学习型、服务型、创新型马克思主义政党作为党的建设战略任务，体现了我们党执政理念、执政方式的重大变化。基层党组织作为直接面向群众的服务窗口，其工作好坏直接关系到群众的切身利益。预防群体性事件，不仅仅是写在纸上的文字预案，更重要的是要体现在社会生产生活中，实践在预防群体性事件的过程中。

一要在实践中加强基层党组织、党员干部预防群众事件的教育。首先，要建立长效学习机制，抓好基层党员干部的学习组织工作。以各级党委中心组学习为龙头，以党支部学习为基础，各级领导班子和领导干部带头学习，提升党员干部学习的自觉性，增强党员干部责任意识，从而达到提高基层党组织、党员干部预防群体性事件能力和实效性的目的。其次，要抓好学习保障，结合基层社会实际，针对基层党员具体情况，建立和落实相应的学习制度，使基层党员学习有目标、有要求、有收获、有实际效果。再次，要丰富学习形式，采取灵活多样的方法和基层党员干部喜闻乐见、乐于接受的学习方式。比如，结合群众性的文化活动开展教育活动，在寓教于乐中强化党员干部的学习认知。最后，要抓好学习培训。要引导基层党组织加强基层社会党员干部群众的学习教育，通过举办报告会、座谈会、案例分析学习会等，加强党员干部的法制教育、公民意识教育、群众路线教育、艰苦奋斗教育、党员干部廉洁从政教育等等，提高学习的实效性，进而增强基层党员干部和各族群众维护社会稳定、安定的自觉性和坚定性。

二要针对一些基层党组织、基层干部自觉服务群众的意识不强，缺乏应对群体性事件能力的问题，把预防群体性事件工作融入到党员、干部日常工作生活中。基层党组织要积极走好群众路线，切实增强党员干部服务社会、服务群众的意识和能力。要通过积极推行“网格化管理、组团式服务”等创新形式，形成一批贴近需求、贴近群众、务实高效的服务载体；通过充分利用网格服务体系做好联系服务群众、加强社会管理等工作，从而提高对群体性事件预防的技巧和能力。提高基层党组织、基层党员干部的能力，既要与应对群体性事件工作结合起来，又要与边疆少数民族地区的实际结合起来；既要与哈密经济社会的发展结合起来，还要与服务群众、提高各族群众生活水平结合起来；既要与改善各族群众的工作生活环境结合起来，又要与维护哈密、新疆社会大局稳定结合起来；既要提高基层党组织、党员干部的服务意识，更要增强基层党员干部处置应对矛盾的能力。

总之，群体性事件的预防是各级党委在当前和今后一段时间必须面临的任务，对此，基层党组织更应当常抓不懈。在发展经济时必须协调各方利益，并切实保障人民群众的利益。每个地区都有自己特殊的区情，所以在发展的过程中必须多角度、全方位地考虑。如果处理不好，导致群体性事件的发生，引起政治、社会、群众等方面的问题，那么对我们来说将是得不偿失的事情，这是值得深思的问题。

参考文献：

[1]阮景云. 哈密地区加强基层党建纪实[EB/OL]. http://www.sx-dj.gov.cn/Html/2011-12-5/1436493.Html，2011-12-05.

[2]笑蜀.群体性事件矛头为何总指向政府 [EB/OL]. http://blog.ifeng.com/article/2644763.html，2008-11-27.