公安机关预算管理体系研究

迟淑玲

摘 要：公安经费保障是警务保障的重要组成部分，为提高公安工作整体水平“确保公安战斗力发挥”推动公安事业不断发展提供重要物质保障。由于公安经费预算保障及其工作具有特殊性，必然受到政府预算制度改革的影响。结合当前政府预算改革的具体措施及其对公安经费预算工作影响的分析，提出完善公安经费保障的对策。

关键词：公安机关；预算管理；体系

中图分类号：F230 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）21-0135-02

引言

公安机关部门预算是国家综合财政预算管理体系的重要组成部分，自1998年以来，中国公安机关的预算管理进行了改革并逐步规范起来，但从理论上和实践上来说尚不完善。从管理学的角度看，一般可将公安管理工作分成四个方面：勤务管理、执法管理、人力资源管理和财务管理。在公安财务管理中，实施全面预算管理不仅是加强公安基层财务管理的一个极其重要的内容，也是支撑、保障其他三类管理的一个有效方法。因此，全面预算管理体系作为一种公安机关内部控制方法，不仅可以通过预算相对整合业务流、信息流、资金流和人力资源流，也是公安机关实现战略目标、控制日常勤务活动以及优化公安机关内部资源配置的保障，对公安机关内部提高财政资金使用效率、强化内部管理有巨大的促进作用。

一、中国公安机关传统预算管理模式存在的制度缺陷

（一）预算编制方面存在的缺陷

编制时间短，编制较粗。以往编制预算只有不到两个月的时间，由于项目论证不充分，预算安排先天不足，造成了执行中报告不断，追加过多，冲击了预算的正常执行，影响了预算的严肃性。编制方法不科学。传统的预算编制，基本上沿用着“基数加增长”的方法。这种方法以支出基数为基础，多年运用下来，预算套预算，使本年度核定的支出指标与实际情况差距较大。

（二）预算执行方面存在的缺陷

由于预算的编制和批复未到项目，造成预算下达晚、执行慢，大量专项资金集中在第四季度支付。预算透明度不高，公安机关不知道财政有多少钱，也不知道自己能花多少钱，由此造成执行中追加频繁，实际上变成“一年预算，预算一年”。

（三）预算缺乏导向性

从公安工作的整体来看，当前公安机关的经费普遍比较紧张，一般只能维持公安机关的当前运作，因此公安的财务管理常常被称为“吃饭财政”，公安的预算管理的目标往往只停留在“够用就行”的层面上，注重短期公安管理活动，忽视公安工作长期发展目标，使短期的预算指标与未来长期的公安发展战略和规划有一定的脱节，财务性和非财务性资源的投向、投量、保障的内容、保障的轻重缓急都无法准确把握，各期编制的预算指标衔接性差，全面预算管理常常处于本末倒置的状态，难以取得预期的效果。这一问题产生的原因不只是资金有限，更深层次的是在当前公安目标管理考核作用下，预算管理大多围绕当前或者紧急的公安工作来实施，在预算决策时不得不考虑以完成当前工作任务为重点来编制和分配预算。

（四）公安全面预算个别项目偏宽，预算指标有效性差

个别项目预算偏宽主要表现为争夺有限的警务资源，从单位和部门利益出发，有意或者无意地降低本单位、本部门完成工作目标的难度，夸大公安业务活动、队伍建设预计耗用的资源量及作业难度，编制有足够弹性的预算指标，而预算管理部门一方面相对缺乏对公安业务队伍建设的理解力，另一方面对预算把关不严，导致了个别项目预算偏宽现象的出现。表现在：其一，公安预算过多地流向预算制作偏宽的部门，造成资金的不合理分配；其二，各部门之间传递的信息不准确，导致基层公安机关内部各部门缺乏互相信任，相互倾轧，同时，一些失真的内部信息在公安内部传递，会误导决策部门，导致决策失误；其三，掩盖了预算管理中存在的问题。即使预算“够用”，但很多确实需要资金、需要实施的项目没有实施。

（五）缺乏公安全面预算管理的组织保障

公安全面预算管理是公安勤务管理、人力资源管理、执法管理的重要保障，当公安基层业务、队伍建设成效明显时，预算管理自然功不可没。因此，全面预算管理工作能否做好，不仅依赖组织的保证，也依赖于公安管理工作的结合程度，各级部门领导都要融入到预算管理之中，要选择懂公安业务工作并有一定财务管理技能的专业人才来组织和控制预算。然而，公安机关在全面预算管理过程中，普遍存在缺乏全面预算管理组织保障的问题。一方面，很多部门没有专职或兼职的预算机构，预算一般由财务部门来承担，相对脱离了公安业务工作。另一方面，由于全面预算是在财务收支预算基础上的延伸和发展，以至于很多人都认为预算是财务行为，应由财务部门来制定和实施预算控制，而基层单位的基建部门、采购部门、科技部门和其他需要采购的专业部门（例如刑科所、便衣队、谈判组）以及一线的派出所、刑侦、交警等业务部门并不参加预算的编制，从而进一步削弱了预算的科学性和权威性，使预算在一定程度上缺乏针对性和可操作性；而且即便预算不脱离实际，没有基层单位、实际需求部门的参与，在预算执行过程中也会遇到很大的阻力。

二、公安机关预算管理体系存在问题政策建议

由于存在着上述的缺陷，造成公安机关预算资金调度不力，各相关业务部门主要精力是应付日常追加，难以研究深层次的发展问题。因此，必须以推进依法理财、规范管理为核心，规范预算管理运作程序，真正把部门预算、零基预算、早编细编预算落到实处，并且配合相关改革措施，建立起与现今政治形势相适应的预算管理新体系，从而切实提高公安机关经费的使用效益。

（一）实行部门预算的基本组织形式

公安机关部门预算的编制采用综合预算形式，统筹考虑部门和基层单位的各类资金，以保证公安机关部门预算的完整。它既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。

（二）进一步细化预算编制endprint

公安机关部门预算从基层单位编起，部门负责审核、汇总、分析基层会计单位的收支预算，编制部门收支预算并报财政部门。在编制过程中，专项经费均细化到具体项目。项目不能确定的或当年不需拨付资金的，当年不予编报，以提高资金的到位率和资金使用效益，并减少经费结转。

（三）以细编预算为基础

全面推行零基预算，提高预算的精确度。各类公安支出取消基数加增长的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对公用经费，分类分档按定额和具体项目编制预算。并且，根据当年收入变化情况和对下年经济运行的预测，确定收入标准，制定收入预算。收入预算要按收入种类逐项核定，同时，还要综合考虑经济因素、政策因素和管理因素的影响。

（四）搞好预算执行的监督和绩效考评

可在公安机关内部制定质量高、覆盖面广的监督管理办法，为进一步规范公安机关预算管理提供必要的制度保障。并可建立相配套的支出效益考核评价和奖惩机制，把资金投入与各单位的工作任务紧密挂钩，从而增强各单位管理资金，提高资金使用效益的压力和动力，确保公安机关预算安全稳健地运行。

（五）公安机关预算编审过程应该纳入法制化轨道

美国警察部门预算编审和批准的全过程是通过法律程序进行的，这体现了保障警察经费的公正性、严肃性和透明度；编制预算的精确项目和法定的充足工作时间及程序，也体现了警察部门预算的法律约束性。这些做法对于改进和规范中国公安机关部门预算的编审工作，有着重要的现实指导意义。

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[责任编辑 陈凤雪]endprint