我国政府信任流失的三维检视与信任重塑

魏淑艳，唐荣呈

(东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110819)

政府信任是指在与政府互动合作的基础上，公民对于政府及其行为符合其规范性预期而表现出的满意、认可、支持、信赖等积极心理倾向，是一个历史的、动态演变的、不断调适的过程。政府信任流失则是指由于环境变迁及作为主体的公民和作为客体的政府等因素的影响，而引发公民对政府的疏离与不满，进而导致的公民对政府的信任感下降。政府信任流失不仅会破坏党群干群关系，侵蚀政府公信力，加大公共政策运行成本，增加政府治理的难度，还会助长社会离心力，削弱民族凝聚力，动摇政权的稳定性和合法性。当政府信任流失演变为信任危机，其对政权合法性与正当性的影响，远远超过赤字危机与绩效危机[1]。

当前，政府信任流失已成为世界范围内的普遍现象。政府信任流失，在发展中国家引发了群众示威、街头游行等抗议活动，造成社会持续动荡和政权频繁更迭;而在发达国家则导致“政府信任赤字”，进而出现“民主不适”(democratic malaise)的症状。我国正处于经济社会转型期和改革发展攻坚期，政府信任流失状况比较严峻，重塑政府信任对于维护政治稳定和促进社会和谐，有效落实新一轮改革措施，顺利推进现代化建设无疑具有重要意义。

一、我国政府信任流失的三维检视

波兰社会学家什托姆普卡曾提出衡量一个社会是否缺乏政府信任的三大指标:①言辞指标;②行为指标;③信任的功能替代品(the functional substitutes)[2]214。以此可对我国政府信任流失的状况进行三维检视。

1.言辞指标

言辞指标指的是公民关于政府和社会等方面的言论、态度和意见，是对各种类型的不信任的最原始、最清晰的表达[2]214。这一指标主要体现为社会舆论对政府的描述和公民对政府的评价。从有关政府的社会舆论方面看，无论是公共政策失灵，还是公共权力异化，抑或是政府官员的行政伦理失范和腐化堕落，都会引起人们的热议和关注。继而在舆论界尤其在互联网掀起轩然大波，编撰并形成有关政府的新名词、顺口溜、打油诗等以诙谐幽默的方式对政府进行嘲讽。如“虎照门”“欺世码”“躲猫猫”“天价烟局长”“被就业”“被增长”，老百姓成“老不信”等网络流行话语。公民对政府的评价方面，爱德曼国际公关公司于2013年开展的中国信任调查显示，我国的政府管理者和金融及行业分析师是最不值得信任的两大职业群体[3]，如表1 所示。

表1 2013年中国部分职业群体的信任度 %

2.行为指标

行为指标是指公民不信任政府时所采取的行动策略，是检视政府信任流失最直接、最显性的指标。主要的行为指标有以下两点。

(1)非制度化政治参与。非制度化政治参与是指公民违反正式制度和法律法规而进行的表达诉求、参与公共事务和影响政府决策的抗争活动。不仅体现为诸如静坐、游行、示威等相对温和的方式，更主要体现为一种破坏性的行动表达，如冲击政府机关、暴力抗法、警民冲突等群体性事件。尤其是在当前的互联网时代，非制度化政治参与表现为更强的扩散和轰动效应。非制度化政治参与折射出公民对政府的较高不信任，体现了政府信任流失的压力在增大、形势在恶化。就群体性事件而言，中国社会科学院发布的《2013年中国社会形势分析与预测》蓝皮书指出，近年来我国每年爆发的群体性事件有数万起甚至多达10万起，且呈现出数量增多、规模扩大，组织化程度提高、持续时间长、反复性强，参与人员多元化，表现方式的破坏性、暴力性逐渐增长等趋势。

(2)移民海外。什托姆普卡指出:“对自己国家的生存状况普遍不满和不信任的最强有力的信号也许是移民的决定。这是在生活环境变得难以忍受并且毫无希望改善时，公民采取‘退出选择’的最清楚的形式。”[2]216公民通过移民的方式迁出自己的祖国而加入他国国籍，以追求更高品质的生活、更安全的商业环境和更优质的医疗、教育、社会保障等公共服务。这种“用脚投票”的方式，是公民对本国社会环境和政府不信任的一种强烈表现。据《国际人才蓝皮书:中国国际移民报告(2014)》:截至2013年，中国海外移民存量已达到934.3万人，从1990年的第七大移民输出国，上升为继印度、墨西哥、俄罗斯后的第四大移民输出国。美国、加拿大、澳大利亚和新西兰是中国移民海外的主要目的地国，而移民海外的原因主要有海外置业、教育、投资等。

3.政府信任的功能替代品

当政府信任流失时，“其所产生的真空状态会被某些提供类似功能并可满足对安全、秩序、可预测性、确定性和其他渴求的备选方案所填充。这些就是信任的功能替代品”[2]155。基于什托姆普卡的观点，政府信任的功能替代品有以下几点。

(1)宿命论。当人们不信任政府时，往往悲天悯人、听天由命，或者笃信只有上帝的恩助，才能控制混乱的秩序，才能维护人世间的正义性，才能拯救自己悲惨的命运。转而求助于超物质的力量——神灵、菩萨和上帝。随之，便会皈依宗教、信奉民间信仰或从事封建迷信活动，以寻求精神寄托。当前这种心理和政治上的宿命论有愈演愈烈之势，具体表现为信教人数持续增长，民间信仰活动再次兴盛，封建迷信死灰复燃，甚至有些党员干部政治立场不坚定、政治信念动摇，开始信仰宗教或热衷于占卜、风水、命相等封建迷信活动。

(2)关系运作和潜规则盛行。关系运作是指有关团体或个人通过超越正常的人际交往限度，破坏合理、法定的制度规范来谋取局部利益和个人私利的现象，是一种损害社会整体利益的短期性、功利性行为[4]。当公民不信任政府时，自然也不会相信政府制定的法律法规和公共政策，继而会通过关系运作和潜规则等影响政府官员以满足自身的特殊需求。也就是说，公民会把对政府的不信任转嫁到对正式制度和规则的不信任，此时，非正式制度和潜规则便会大行其道。可以说关系运作和潜规则在我国根深蒂固，请客送礼、托关系、走后门司空见惯，裙带关系、任人唯亲、权钱交易等腐败现象屡见不鲜，官商勾结、官匪勾结、官官相护更是时有耳闻。

(3)政府信任的外部化。政府信任的外部化是指当公民对本国政府缺乏安全感或不信任时，相应地将信任放置于其他国家的政府或国际机构、非政府组织中。即当公民对政府失去信任时，出于自我保护和风险规避的本能，他们便会把目光转向外部世界，在当前的政治权威之外寻求新的权威体，期望其成为自身权益的保护者。因为，“无论在生活的哪个舞台上信任被撤回，那么信任一定会安置于其他的某个地方”[5]。在我国，政府信任的外部化倾向表现为:国际组织和非政府组织的影响力日益增长并对国内事务的强力渗透;部分国民盲目崇拜西方国家的政治制度;我国公民非法闯入外国使领馆或“告洋状”等。

二、我国政府信任流失的影响因素

1.环境因素

(1)国际环境:全球化浪潮的冲击。全球化的深入发展，不仅改变了以民族国家为主体的世界格局，而且深入到一国内部，不断侵蚀公民对国家的认同和对政府的信任。首先，全球化时代是一个高风险时代。经济危机和金融危机的蔓延引发就业不足和福利下降;跨国恐怖组织和犯罪集团的猖獗时刻威胁着人们的生命财产安全;多元价值观念的碰撞和冲击，导致公民对本国政治意识形态产生质疑和疏远。这些风险多发突发，很难辨别、抵御和治理，当政府不能有效应对和化解时，公民的失落感、不安全感和对政府的怀疑情绪便会产生。其次，全球化削弱了民族国家的自主性。随着全球化的推进，众多的国际机构、非国家行为体等纷纷涌现，在解决国际争端和全球热点问题中扮演着重要角色。然而，由于其逐步染指原属主权国家范围内的事务，必然造成民族国家权威的部分转移和让渡，导致公民对本国政府治理能力的怀疑，动摇公民对政府的信任感。

(2)国内环境:社会公平正义缺失。社会不公会导致大多数公民的利益受损，其幸福指数和公平正义感下降，进而影响其对政府的合法性评价和信任情感的投入。公平正义缺失在我国体现在三个方面:首先，居民收入的贫富差距。国家统计局数据显示，我国的基尼系数(衡量贫富差距程度的指数)已由1978年的0.202飙升至2013年的0.473，这不仅高于所有发达国家和大多数发展中国家的水平，而且越过了国际上公认的0.4的警戒线。其次，社会不公已渗入教育、医疗、户籍甚至司法等领域，更出现了代际传递现象，如“穷二代”“富二代”等。由此形成经济社会发展失衡、利益固化、社会阶层分化，导致公民产生相对剥夺感和不公平感。最后，表现为制度倾斜和制度正义缺失。由于政府受到强势群体的左右，“在经济体制和社会安排上倾向于保护政治上有权有势者和经济上富裕阶层的利益，而往往损害大多数普通民众的利益”[6]。如此，政府不再被视为公共利益的代表，而是被特殊利益集团所俘获，政府俘获极易致使公正价值的偏离从政策执行阶段上升到政策制定阶段，从执法腐败蔓延到立法腐败。

2.主体因素:批判性公民的成长

批判性公民(critical citizens)是指随着经济发展和社会进步，公民的权利意识持续提升，变得越来越“挑剔”和“苛求”，他们对政府的期望和要求越来越高，对民主的呼声日益高涨，用更高的标准评判政治体系，不断挑战政府权威。有学者以后物质主义价值观来诠释批判性公民:“后物质主义者，即批判性公民虽然物质利益得到了保障，但主观幸福感并没有提高，因为其利益向纵深发展，诉求日益丛林化，需求结构多层次化。”[7]如同马斯洛的需求层次理论所揭示的那样，这种高层次的需求和对政府持续攀升的期望，造成了政府的“超载”。然而，由于政府能力的有限性和失灵的可能性，决定了政府不可能满足全体公民的所有偏好并解决一切社会问题。结果造成公民主观期望与政府现实能力之间的强烈反差，这自然会引发公民的失望情绪，不断消解其对政府的信任。

3.客体因素:政府治理能力不强

一个低效无能的政府是难以取得公民信任的，政府信任必须置于优良的政府绩效和高效的政府产出基础之上，而这又需要卓越的政府治理能力来实现。当前，国际社会普遍采用的以衡量一国(地区)政府治理能力的指标是由世界银行发布的政府治理指数(governance indicators)(见表2)。

表2 世界银行发布的部分国家(地区)2011—2012年度的政府治理指数 %

该指数由社会稳定与低暴力、公共服务能力、公共政策能力、法治、贪腐控制等具体指标构成[8]。从共时态的横向比较看，我国政府治理指数不仅与美国、德国、韩国、香港等发达国家和地区差距较大，甚至大部分指标也落后于同为发展中国家的墨西哥、南非。另外，在历时态的纵向比较中，我国政府治理指数也无明显改进，甚至部分指标比上一年度有所下降。因此，在政府治理能力不强的情形下，政府信任流失也就在所难免。

三、重塑政府信任之路:治道变革与心理革命

科学管理理论的创始人泰勒指出，为提高管理的科学化水平和实现管理目标，倡导雇主和雇员双方进行一场心理革命[9]。同理，政府信任的重塑需要在治道变革的基础上，政府和公民进行一场全面的心理革命。

1.前提:主动应对全球化时代的挑战

首先，我国必须顺应国际趋势，融入全球化，在参与全球经济合作与竞争中坚定不移的增强经济实力和综合国力。因为，“现在看来，没有哪个谋求发展的国家能够拒绝全球化进程，也没有哪个国家的政府能够拒绝对全球化新管理情景的适应性调整”[10]。其次，主动预警和抵御各种全球性风险。密切关注国际动态和国内外重大突发事件，完善全球性风险管理体制，建立常态化的风险监测与评估机制，提高识别、预警、规避、应对和恢复能力。再次，要理性面对异域文化和外来价值观的冲击，以拿来主义的态度，博采众长、为我所用，不断增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力。最后，建立完备的国际非政府组织准入、登记、监管制度，充分发挥其公益性作用，对其输出西方民主与价值观，西化与分化图谋，窃取情报等危害国家安全的行为保持高度警惕。

2.基础:切实维护和实现社会公平正义

第一，构建维护和促进公平正义的社会氛围和制度体系。从经济、政治、文化等多方面努力营造机会公平、程序公平、结果公平的社会氛围。加强公平正义制度建设，探索并构建一个保障和实现权利公平、分配公平、规则公平的制度体系。第二，通过解决民生问题促进社会公平正义。努力破解有关居民收入、户籍、住房、就业等民生领域的热点难点问题，是维护和实现社会公平正义的重要抓手和突破口。加快推进收入分配制度改革，加大二次分配的调节力度，不断扩大中等收入阶层规模，建立“橄榄型”的收入分配格局。优化公共资源配置，加大对弱势群体和贫困地区的扶持力度，逐步缩小公共服务的区域差异、城乡差异和行业差异。第三，公共政策要体现普惠性。政府要始终把公共价值贯穿于公共政策的全过程，公共政策要体现全体人民的意志，而不能被某些利益集团所俘虏。提高公共政策的透明度，把公共政策过程置于公民监督和社会监督之下，吸纳公民参与政策议程设置及政策制定、执行、评估等各个环节，确保公共政策反映公民的利益。第四，维护和促进司法公正。公正是司法的灵魂和永恒追求，司法公正是社会公平正义的最后防线。以建设法治国家为目标，以坚决杜绝冤假错案发生为原则，以司法独立、司法公开为重点，以健全司法保障和司法救济制度为补充等不断促进司法公正。尤其是要通过每一个具体的司法案件，彰显法律的实体正义和程序正义，让老百姓切身感知到司法的权威性、公信力和正义性。

3.重点:塑造现代公民意识

公民意识集中反映了公民对于政治体系和公共事务的态度、立场、情感和价值观，具体体现为参与意识和责任意识、公共精神、理性精神等。第一，培养参与意识和责任意识。公民要自觉提升权利观念，增强政治参与能力，做到合法参与、理性参与、有序参与。因为公民参与公共事务不但可以把自身的利益诉求和价值观念输入到政治系统，提升其影响政治输出的信心，增强政治效能感，还可产生其对政治共同体的使命感、责任感和归属感。第二，塑造公共精神。公共精神要求公民不做冷漠的旁观者，热心关注并积极投入到公共事务和公益事业中去;要求公民尊重和维护他人的尊严和权利，高度认同社会价值观和社会规范;要求公民超越狭隘个人利益的藩篱，自觉实现公共价值，维护公共利益，关心国家命运，推动社会进步。第三，培育理性精神。每位公民都要以客观的标准、理智的态度、理性的精神看待政府在公共事务管理中存在的问题和不足。自觉提高政治素养，不断锤炼对国内外重大事件的理解、分析和判断能力，放下偏执、拒绝盲从、崇尚理性。总之，通过塑造现代公民意识，让公民充分认识到自己才是公共权力的来源和政府权力的授予者。如此，公民不再把政府看做是“他们”的而是将政府视为“我们”的[11]，从而形成公民与政府休戚相关的命运共同体，在不断的合作与互动中自觉提升其对政府的认可度和信任度。

4.核心:加强政府治理能力建设

一是提高促进社会和谐的能力。①要善于处理人民内部矛盾和协调群众利益关系。依法保障公民法定权利，及时回应公民重大关切，坚决维护公民正当利益，引导公民合理合法地表达诉求。②提高突发事件应对能力。高度关注并积极解决影响群众切身利益的诸如住房、就业、医疗、征地拆迁等社会问题，以及自然灾害、食品卫生、传染性疾病等公共安全事件。完善应急机制，做到信息透明、群众参与、依法进行、科学应对。健全应对程序，做到事前预警、及时反应、妥善处理、有效善后。③加强网络舆论的监测、预警和引导。把握网络舆论的传播规律，密切关注其发展态势，建立健全网络新闻发言人制度，公开、透明、及时地回应网民质疑。占领网络传播主阵地，掌控网络舆论主导权，压缩网络谣言的生存空间，营造健康向上的网络环境，打造和谐有序的“虚拟社会”。

二是提高公共服务能力。政府的目的不应当是控制或统治，而应当是提供服务[12]。统治型政府，甚至管理型政府向服务型政府转型是人类历史发展的必然趋势。因此，一方面，通过实施公共服务承诺制，加强公共基础设施建设，重点解决房价高、求职难、择校难、看病贵、环境污染严重等民生领域的基本公共服务问题，有序推进基本公共服务均等化。另一方面，提高公共服务总量，提升公共服务质量，改进公共服务方式，创新公共服务体制，努力构建一个宽领域、广覆盖、高水平的公共服务体系，不断满足人民群众日益增长的物质需求和精神需求。

三是提高公共政策能力。阿尔蒙德认为，政策能力是指政府通过实施政策，适应和改变环境，解决公共问题，实现政府意志和公共目标的成功程度。政策能力不是有和无的问题，而只是程度的问题:高或低的各种程度[13]。①公共政策问题确认是政策循环的起点，要密切关注社会动态，敏锐感知公民需求，善于发现和识别政策问题。厘清政策问题的边界，衡量政策问题的社会价值，初步判断解决政策问题所需的资源和条件。②建立科学的公共决策制度。完善专家咨询制度，充分发挥思想库的参谋咨询功能，健全听证制度，有序扩大公民参与决策。建立决策失误责任追究机制，坚守公共政策的公益性价值取向，防止由政府俘获而引发政策倾斜，甚至制度倾斜。③提升公共政策的执行力。建立执行与决策、监督既相互分离又相互制衡的机制。合理平衡政策执行所涉及的利益，增强政策对象的政策认同感。密切观察公共政策的执行状况，做好信息反馈和偏差矫正工作。坚决杜绝敷衍性执行、附加性执行、选择性执行和替代性执行。④把政策评估贯穿于公共政策运行的全过程。建立政府内部评估和公民参与评估、社会评估、第三方组织评估相结合，正式评估和非正式评估相结合的多元评估模式。设立科学的政策评估指标体系，不仅评估公共政策的效率、效果和效能，而且需评估其充分性、适宜性、公正性、回应性，更需实施环境影响评估和社会稳定风险评估，尤其是重大行政决策风险评估。

四是推进法治建设。法治凸显制度的刚性，会给公民带来一种关于政府行为和自身利益的确定性、可预期性和公正性，有利于政府信任的生成。①开展全民普法教育，努力构建依法维权、依法办事、依法治国的优良法治环境，持续推动全民守法、严格执法、公正司法。②弘扬社会主义法治精神，把一切政府行为都纳入法治轨道，提升执法水平和依法行政能力。摒弃政府公务人员的特权意识和人治思维，增强其法律意识和法治思维。坚决维护宪法和法律权威，不断完善社会主义法治体系，建设法治政府和法治国家。③推进司法体制改革，明确司法权与立法权、行政权的边界，防止行政权力干预司法，确保司法机关公正独立的行使司法权。打造高素质的司法人才队伍，加强对司法活动的监督，推进审判公开和检务公开，努力维护司法的公信力和权威性。

五是强化监督和问责，防控贪腐。腐败是破坏政府形象，损害政府信任的重要因素。①健全政府监督机制。加强和改进政府同体监督的同时，鼓励并完善人民群众监督、第三部门监督、新闻舆论监督等异体监督形式。切实保障公民监督权，拓展监督渠道，规范互联网监督，在发挥其监督优势的同时，将其纳入制度化、法治化轨道。②完善政府问责机制。以扩大公民参与推动问责，以法律、伦理、制度等规范问责，明确问责的标准、程序、内容、对象、主体，以及失责后果。确保政府权责一致，防止权责分离，完善政府责任体系，建设责任政府。因为，“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣”[14]。③加强预防和惩治腐败的制度建设。完善权力协调、制衡和监督机制，“把权力关进制度的笼子”，同时加强职业道德和行政伦理建设，通过政府公务人员的自律和他律，德治和法治等多方面措施防控贪腐的发生和蔓延。

四、结 语

法国政治思想家托克维尔认为，信任是人类心理的同频律动。作为公民与政府之间无形的情感纽带，政府信任是公民关于政府的一种高级心理活动，来源于公民的心理深处，而政府治道变革的推进，优化了社会环境，提升了政府的治理能力，维护并实现了公民的切身利益，公民便会提高其对于未来的确定性和美好预期，增加有关政府会带来潜在良好绩效的信心。由此，政府便会再次赢得社会的认可和支持，并重拾公民的信任。从这个意义上讲，作为巩固政府合法性、维护政治稳定、促进社会和谐、维系党群干群关系的一项重要机制，重塑政府信任的过程就是治道变革和政府与公民进行心理革命的过程。

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