保障性社区的公共服务设施建设与完善研究:以厦门为例

王 玥， 罗 瑨

(厦门大学 建筑与土木工程学院，福建 厦门 361005)

近年来国家大力推进保障性住房建设，由政府主导的保障性社区大量涌现，在解决了部分人群住房问题的同时，也存在着不少的问题与弊病，一些研究者对其进行了研究和探讨，但关注点大多停留在保障性住房的分配制度及其社会影响等宏观问题上，而针对具体的建设项目中所遇到的实际困难这类微观问题却鲜有关注。保障性住房由于受到“土地财政”和中心城疏散思想的影响，多选址于公共服务设施配套不完善、交通不便的郊区或城市边缘地带。这些社区只能在数量上满足居民的居住要求，却降低了居民的生活品质，提高了居民的生活成本。本文将试探讨如何完善保障性社区中公共服务设施的建设，为社区注入活力，满足中低收入人群的基本生活需求。

一、保障性社区公共服务设施的配备现状

在城市层面，为方便居民的工作生活，保障性住房应均匀地分布在城市的各个区域，或是与商品房混合建设，避免大面积的集聚。可现实中，以厦门本岛为例，现有的11处保障性社区大都集中于岛内东北角，而中低收入居民在岛内不同区域工作居住，这样的社区选址给居民通勤等日常活动带来极大不便。

一般保障性社区内的居民因为收入偏低，对公共服务设施有更强的依赖性。这里选取厦门本岛的大型超市，医院，公交站点以及文体设施为例(图1－图3)，利用GIS手段分析岛内公共服务设施对保障性社区的服务能力。由图1－图3，厦门市公共服务设施总体上集中于岛内西南部分，在空间上分布不均，文体设施以及大型医院的服务半径不能覆盖保障性社区，而医院这种保障性社区居民强烈依赖的医疗卫生资源，若不能得到充分保障将会给居民的生活带来极大的不便。

图1 岛内文体设施分布图

图2 岛内大型医院分布图

图3 岛内大型超市分布

而根据相关调查结果显示，全国若干大城市近期保障性住房在不同程度上遭到了群众的冷遇，其主要原因是位置偏远、交通条件不便，这项理由占到放弃原因总数的50%左右[1](图4)。表明缺乏公共服务设施所带来的生活不便将会影响保障性住房的入住率，造成资源的浪费。

图4 全国各地保障性住房受到冷遇的原因

而根据国内学者的研究，将公共服务设施项目按投资主体的不同分为政府投资和民间投资项目两大类，政府投资又分为政策性和公益性两小类[2]。并且由政府投资的社区公共服务设施大多为公益的非营利场所或设施，而民间投资的多少带有营利性质。这样政府在有限的资金预算下，会优先考虑保证保障性住房的量，而选择性忽略其配套公共服务设施的建设，从而导致入住率偏低，保障性住房无法落到实处。

二、提高保障性社区公共服务设施建设与使用效率的途径

以上出现的实际问题说明，仅仅建设保障性住房是远远不够的，如何提高其配套设施的建设与使用效率成为我们亟待解决的问题。下面将试从三方面探讨如何提高保障性公共服务设施的顺利建设与使用问题。

(一)规划层面

1.按需求特征进行配给

保障性住房因为针对的对象是城市中低收入人群，其构成特点、生活习惯以及消费能力等均具有特殊性，倘若按照一般商品房的标准进行配置可能造成有限资源的浪费。因此在规划设计的过程中要对此类人群进行需求调查，了解人们的消费习惯，合理配置公共服务设施。如我国学者对上海市宝山区顾村镇“四高小区”的研究[3]，其充分分析了该小区人口的年龄、职业以及行为偏好，总结出居民对各大类公共服务设施的需求程度，进行“量体裁衣，按需分配”，不单纯从人口数量而是从人的行为活动的角度出发，将资源最大化利用。

2.按时序配套建设

在供给时序上，现状居住区普遍存在公共服务设施的建设跟不上住房建设，初期的居住区入住率偏低，应该首先保障基础性的公共服务设施，例如与居民生活息息相关的医疗卫生设施以及幼儿园、小学等教育设施。其次在居住区初具规模时建设功能更加多样，选择更为灵活的其他设施。如香港在公屋的开发过程中，一般都是先开发商铺以满足住户的生活需求。如何动态的匹配住房与公共服务设施的建设进程，可以在规划时分期进行，将进度写入规划文本中保障其顺利实施。

3.科学规划、高效发展

目前保障性住房的选址大多在城市外围，如若无限制的开发蔓延将导致城市能源耗散过大，在建设类似新城的保障性社区时要坚持以建设高密度住宅区为主旨，以期提高社会效应及降低社会成本。在规划设计时结合新城市主义的规划思想，通过政府组织调控，适当提高土地容积率，制订相应政策，将大片社区分成若干适宜慢行的单元，均分公共利益，使其共享公共服务设施，减少“公共物品”的交易成本[4]。从而在规划设计初始时，人为指导规划向着良性的可持续方向发展。

(二)市场层面

公共服务设施的初期建设投入很大，且基础性设施多为由政府承担的非营利公益设施，所以资金有限不能面面俱到。若结合民间自筹建设小规模的公共服务设施，如幼儿园、社区诊所等并适当营利，以政府建设为主，市场作为辅助补充，一方面方便了居民生活，另一方面也提供了若干工作岗位，可解决一定的就业问题。

保障性社区虽然大部分地处城市边缘地带，公共服务设施不如城市中心区齐全完备，但仍有自发形成的集贸市场或商业聚集地。充分利用现有的这一部分公共服务设施，在规划时加以规范协调，以此为基础建设更加高端正规的服务设施可节约大量成本。根据一些个案的研究，保障性社区中居民的职业构成有相当一部分是个体经营者，为这部分居民提供场地构成商业服务设施，解决了居民就近工作的难题，同时也服务到保障性社区内的其他居民。

以上策略不需要政府投入过多的精力与财力，但必须由政府组织出面调度与规范。在引入民间自筹项目时要给予投资方一定的优惠政策与技术支持，而在筹建自发形成的市场等公共服务设施时，政府需要协助其管理并监督其运营。这样减轻了政府的财政负担也调动了市民参与规划管理的积极性。

(三)政策层面

1.出台相关政策法规

我国在针对保障性社区的公共服务设施方面的相关法律规范等还是一片空白，相关指标不明确，公共服务设施跟不上社区的建设，或达不到预期标准。而在2013年4月，河北省率先出台了保障性住房配套设施建设规定——《保障性住房小区市政基础设施和公共服务设施配套建设规定(试行)》(以下简称《规定》)，其中明确了保障性住房小区道路交通、供水供热、电力通信等配套设施建设的具体标准。并且《规定》中要求那些在《规定》发布前建设的不符合其市政基础设施和公共服务设施标准的保障性社区要加建或补建这些设施。这项规定为保障性住房的配套设施建设提供了依据，切实让广大住房困难群众既能住得进，同时住得好。

2.采取混合居住模式

通过强制手段在商品房中配建一定比例的保障性住房，可以使得保障性住房的居民同时享有商品房配建的公共服务设施，同时这样混合居住的模式可以遏制城市无限膨胀，减少贫富两极分化。本身保障性住房的居民都是城市中的中低收入者，将这部分人群人为地聚集到一起生活居住，无形中加剧了城市社会空间极化分异，处于城市边缘且缺乏公共服务设施的保障性社区会带来许多潜在的社会“副作用”，甚至将保障性社区变为新的城市“贫民窟”。

针对这一点，仇保兴教授认为应在商品房建设用地出让合同中注明配建保障房的比例，“保障房的配建比例应不低于20%，也许开发商会不满意，但有了这个强制性的东西，就可以避免很多的错误发生。”[5]通过这样的政策手段保证混合居住可顺利实行。但是由于生活习惯与价值观的不同，单纯地将不同收入等级的居民混合可能造成许多不稳定因素，还应在适当的社区规模尺度下进行混合，同时混合居民的差异不可过大，可以根据收入或受教育程度将居民分级别，相邻三个级别的居民进行混合，以期最大程度的减少矛盾与冲突。

三、结 语

保障性社区是政府面向中低收入弱势群体投建的政策性住区，与之相配套的公共服务设施的供给应体现民生关怀。单纯地追求保障性住房的总量来体现政绩便失去了其原有的建设意义，我们在安顿居民的同时更应注意的是居民住得好不好，方不方便，生活质量较过去是否有所提高。

保障性住房的后续建设同样值得关注，这需要各部门相互配合为其提供便利的交通，舒适的生活环境以及居民生活所必需的教育、医疗和商业设施等。没有这些市政与公共服务设施的辅助，保障性住房只能是空中楼阁般可望而不可即。另外，虽然保障性社区体现的是公益性，但仅仅依靠政府解决现有的一系列问题是远远不够的，还应通过多种渠道如公私合作或一系列奖励机制，以居民的利益最大化为原则，拓展公共服务设施项目，最终使中低收入居民也过上舒适、便捷的生活。

[1]郭湘闽.我国城市更新中住房保障问题的挑战与对策:基于城市运营视角的剖析[M].北京:中国建筑工业出版社，2011:12.

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[3]何芳.障性社区公共服务设施供需特征及满意度因子的实证研究:以上海市宝山区顾村镇“四高小区”为例[J].城市规划学刊，2010(4):83－90.

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[5]葛妍.仇保兴认为保障房建设应学习新加坡经验:商品房建设中，保障房配建比例应不低于20%[EB／OL].(2011－9－21)[2014－03－07].http:／／njrb.njnews.cn／html／2011－09／21／content－1016769.htm.

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