城镇化发展中的土地问题研究

陈明鹤

[摘 要]土地是城镇化发展的基础，解决城镇化发展所面临的土地问题要以完善的土地管理制度为土地改革的指导纲领；这就要求同步推进集体经营性建设用地流转和征地制度改革；完善土地流转实现农业现代化，以农业现代化助力城镇化发展。

[关键词]土地管理制度；集体经营性建设用地；征地制度；土地流转

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）09-0052-05

一、城镇化发展中的土地问题

（一）城镇化发展的基础在于解决土地问题

新型城镇化的发展必须要解决“人、地、财”这三个关键问题。简单来说，“人”指的是农业转移人口，是潜在的城镇居民；“地”指的是城镇化过程中涉及的土地；“财”指的是城镇化发展资金。

在这三个问题里，最为重要的是土地问题，只有解决了“地”的问题，才能解决好“人”和“财”的问题。城镇化实施过程中的土地问题主要包括土地流转和土地征收两个方面。在城镇化发展中因为大量的农村劳动力被吸引到城市，从事非农工作，已经导致我国农业生产出现了农村土地撂荒和务农劳动力老龄化等问题。土地流转通过把农村的土地集中起来进行统一规划生产，扩大了农业的经营规模，促进了农业现代化的实现，解决了城镇化发展导致的农业生产经营问题。同时，农业现代化与城镇化之间相互影响、共同发展，土地流转就通过农业现代化的实现作用于城镇化的发展。土地征收对于城镇化的作用表现的更为直接，首先，以往城镇化发展的建设用地需求都是通过土地征收来实现的；其次，土地征收直接影响被征地农民的生产、生活，在以往的城镇化过程中，土地征收引发了失地农民问题；最后，土地征收带来的土地红利支撑了我国经济的快速发展，而土地征收补偿问题，也就是土地增值分配问题更因为关系到国家、集体和被征地农民的利益成为焦点。土地征收直接影响了农民工市民化的过程，如何处理有能力进城、自动选择进城的农民的土地，如何保证因为土地征收而被动进城的农民的财产权利，这些问题都关系到农民工市民化的成功与否。土地征收后土地增值收益的分配还直接影响地方政府进行城镇化建设、进行经济发展，满足人民群众不断增长的物质文化生活需要的财政收入问题。

可以说，土地问题关系到新型城镇化发展以人为本的核心，关系到城镇化发展的方方面面。所以，要顺利的推进城镇化发展，必然要解决城镇化实施过程中面对的土地征收和土地流转问题。

？穴二？雪土地征收问题

土地征收问题直接影响了城镇化发展面临的“财”的问题和土地供给问题，是土地问题的焦点之一。根据中科院的调查，近几年每年群体性事件多达数万起甚至十余万起，征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。

土地征收最根本的问题在于利益博弈，即土地增值的分配问题。这一根本问题具体表现在以下三个方面：

1.公共利益界定不明确

根据法律的规定，只有以公共利益使用为前提，才能征收农民的土地，也就是说一切征收行为都必须打着公共利益使用的旗号，而什么是公共利益却没有一部法律做出明确的规定。因此，以公共利益为名大肆征地的现象屡见不鲜，特别是在城乡结合部，因其特殊的地理位置导致大量土地被征收，征收来的土地用于商业用途或者征而不用的情况十分常见。因此农民说：“公共利益变箩筐，什么项目都能装”。

2.征地程序不完善

征地程序顾名思义就是进行土地征收的整个过程，因此完善的征地程序必然涉及申请征收、征收公告、征收补偿安置、征收的实施以及征收过程中的纠纷仲裁调解这诸多环节，而不仅仅是当前《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定的“两通知一确认”。在整个征地过程中，农民都缺乏足够的知情权、参与权和抗辩权。

3.征地补偿机制存在缺陷

征地制度的焦点在于如何分配土地增值收益，以往的分配比例大约为农民占5%-10%，集体占25%-30%，政府占60%-70%，毫无争议的是农民能够拿到的土地征收补偿标准低、补偿范围小。也正是这种利益分配不均为地方发展提供巨额土地红利的同时引发了失地农民问题。

（三）土地流转问题

城镇化发展中的土地问题的另一个重要组成部分是土地流转，土地流转的作用在于促进现代农业的规模化生产经营，解决城镇化发展导致的农业生产问题和城镇化发展涉及到农民问题，以农业现代化支持城镇化发展，实现农业现代化与城镇化发展的双赢。我国土地流转开始于1984年的沿海发达地区和大城市郊区，最初是采取自发流转的方式进行土地流转；21世纪初期进入土地流转高速发展期，截止到2013年11月底，全国农地流转面积达到四分之一，为26%左右。

土地流转存在的问题涉及农民、国家粮食安全，同时影响了农业现代化的发展，进而影响城镇化发展。

1.农民主观不愿流转和被强迫流转之间的矛盾

土地自古以来就是财富的象征，并且提供了农民的各项保障，传统观念影响着农民主观上愿意保有土地。时至今日，随着土地价值的日益体现，农民更倾向于保有土地享受土地升值的利益，特别是城市近郊农村，持坐等土地被征收获取高额货币补偿心理的农民不占少数。同时，国家近年来出台了多项惠农政策，农民从事农业生产的积极性的提高也促使他们倾向于保有土地。与此相对的是在各地在推进规模经营的过程中强迫农民进行土地流转，引发矛盾，导致农民不满上访，甚至发生群体性事件。

2.流转行为不规范

土地流转行为不规范问题在土地流转的整个过程都有体现。首先，土地流转信息不对称；其次，流转过程不签订流转合同，或者是合同不规范，导致未来出现利益纠纷的可能；最后，相关监管、服务部门的职能缺失。

3.流转土地非农化、非粮化现象严重

土地流转的本意是进行现代农业的规模化经营，实现农业增产、农民增收，保证我国粮食安全。因此，《农村土地承包经营权流转管理办法》明确规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途。但被利益所驱使，在实际中流转土地非农化、非粮化现象屡见不鲜。在城市近郊因为土地的价值体现的更为市场化，所以流转的土地非农化现象严重。非粮化现象更为常见，不只是流转土地非粮化导致粮食种植面积减小，更为严重的是在有些地区出现了流转土地大片荒芜的情况，经媒体曝光的案例里还有安徽凤阳小岗村，让人唏嘘。

二、解决城镇化中的土地问题

（一）系统推进征地制度改革

土地征收最根本的问题在于利益分配，各个利益主体进行土地增值分配的博弈，但这也成为了解决土地征收问题的突破点。同时，因为土地征收直接影响着城镇化用地供给，所以进行土地征收制度改革要和集体经营性建设用地入市流转配套进行。

党和政府对于改革征地补偿机制提出了明确的指导意见，党的十八大报告指出，要提高农民在土地增值收益中的分配比例；十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定）指出，让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果。征地制度改革要围绕土地增值利益这一主题进行。

1.缩小征地范围

如何界定“公共利益”，避免以公共使用为名低价滥征土地是规范征地行为的第一步。学者们对公共利益这一问题有两种观点，或是提出借鉴国外经验对公共利益进行明确区分；或是提出依据公共利益的不确定性，采取构建评断程序，经利益各方博弈达成共识的方式。尽管讨论广泛，但在理论界和征地的法律法规中仍没有关于公共利益的明确定论，在这种情况下，缩小征地范围提供了新的解题思路。尽管对公共利益没有明确界定，但是有些征地明显是非公益性质的，此类征地要坚决禁止，规范以地敛财的行为。缩小征地范围要规范政府行为，要赋予和保证被征地主体在征地程中的知情权、参与权和抗辩权，也要避免农民漫天要价妨碍公益征地的行为。同时，缩小征地范围直接影响了“转—征—供”三位一体基本框架中土地来源部分，因此必须以其他方式补充土地供给，这就是征地制度改革的重要配套环节集体经营性建设用地入市流转。

2.规范征地程序

只有赋予和保证农民的权利才能保障农民的利益，被征地农民在征地过程中有知情权、参与权和抗辩权，不仅应该了解征地的所有情况，参与征地整个过程还要有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。针对农民的利益诉求，《土地管理法修正案草案》规定，补偿资金不落实的，不得批准和实施征地，以法律的形式明确了农民的权力。征地程序不仅要赋予农民权利，更要保证农民的权利。因此，要同步完善对征地补偿实施的监督、检查程序；要建立健全征地纠纷调解、仲裁机制，明确行政部门、独立机构和司法机关的权责，避免以前出现的行政部门与法院互相推诿，导致政府既是征地者同时又是纠纷的调解者的局面，保证纠纷调解、仲裁的公正性；同时，规范违法违规行为的惩处程序和行政问责制度，对违法违规征地行为依法进行严肃处理，决不姑息涉案地方政府和部门，追究直接责任人和有关领导责任。

3.建立征地补偿与安置并重的保障机制

（1）实施因地制宜的公平补偿原则

《土地管理法修正案草案》规定，征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿。公平补偿意在突破原本规定的年产值30倍的最高线。这个标准原本是提供一个补偿标准参考，但现在反而成为实现土地市场价值的阻碍，成为地方政府低价补偿理直气壮的借口。公平补偿旨在充分考虑我国经济发展存在的地区差异性，赋予地方政府在确定征地补偿标准时参考土地资源的市场价值和地方经济的发展水平，给予地方政府定价时较大自由度的同时，也取消了农民争取自己利益的桎梏。实施公平补偿原则有一个底线，就是要建立土地增值收益分配的新格局，增加农民的分配比例，保证农民在失去土地后的生活水平高于原本生活水平。

（2）补偿与安置并重

城镇化过程就是农民改变原本生活方式，进入城市成为城镇居民的过程。土地城镇化是发展的一个阶段，人口城镇化才是实现城镇化对经济巨大支持作用的有效手段。因征地产生的失地农民要想真正融入城市生活，需要的是一份能够养活自己、养育下一代的稳定工作，足以替代原本由土地提供的各项保障。因此，真正消除农民的后顾之忧就要建立对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，补偿与安置并重，避免一次性货币补偿的弊端。以往采取过的安置手段有农村集体经济组织安置和以土地换就业等，这些手段都在不同的阶段发挥了作用。在当前，对农民的安置更应该偏重于就业方面，根据农民的能力和需求可以就地安置农民从事简单劳动，或以就业培训引导农民走向新的工作领域，或以各项政策帮助农民自主创业等。只有让失地农民可以在非农领域获得稳定收入，才能让农民真正融入城镇化过程，转业成为真正的城镇居民。

（3）构建新型土地财政形成机制

地方政府大量征地，获取土地红利以满足地方经济发展需要这一问题的出现是有着多方面原因的。尽管造成了与民争利的问题，但是地方政府面对日益增大的发展经济、改善民生压力的现状也是不容忽视的。改革征地制度，重建土地增值收益分配机制让利于民必然导致地方政府所能获取的土地红利减少，触及利益的改革比触及灵魂还难，因此征地补偿机制改革最大的难点就在于此。针对这一情况，要进行土地税制的改革，构建新型土地财政形成机制，加快房地产税立法并适时推进改革，对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革。形成稳定、支柱性的税源，把地方政府来自一次性的土地和房屋交易环节的“短期土地财政”改造为“长期土地财政”，保障地方政府的新型收入来源，只有这样才能激发地方政府进行征地补偿机制改革的热情，推进征地制度改革的顺利进行。

4.加快集体经营性建设用地入市步伐

征地制度改革的趋势是逐步缩小征地范围，这必然减少用地供给，集体经营性建设用地入市正好填补了这一空缺，满足城镇化发展的用地需求。同时，集体经营性建设用地入市避免了土地只有被征收才能使用这一环节，让农民直接参与土地资源的配置，实现以土地的市场价值来决定土地交易价格。既增加了土地供给，又实现了让农民分享改革成果，保护农民土地权益的目标。

尽管早在2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中就指出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”但是集体建设用地入市进展缓慢。当前，因为土地问题导致的利益矛盾突显，所以集体建设用地入市问题在党的十八届三中全会的《决定》中再一次被提起。进行集体建设用地入市流转时，要“谋定而后动”，科学设计、试点先行，既要积极有为，又要审慎稳妥。正如习近平总书记在山东考察时强调的，有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进┉┉把握全局，力争最大综合效益。要善于把自觉维护中央大政方针的统一性严肃性和因地制宜、充分发挥主观能动性结合起来。任务一经确定，就要一步一个脚印、稳扎稳打向前走，积小胜为大胜，积跬步致千里。

（1）建立建设用地市场

集体建设用地入市流转是土地流转的一个组成部分，只不过流转对象变成了集体建设用地。土地流转市场使农用地可以通过市场来确定流转价格，那么集体建设用地入市流转也可以而且必须通过集体建设用地市场来配置土地资源，确定土地交易价格，因此，必须建立城乡统一的建设用地市场。

集体建设用地市场交易对象为集体经营性建设用地。党的十八届三中全会的《决定》指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。我国法律规定的集体建设用地有三类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。当前按规定能够入市交易的只有符合规划和用途管制的集体经营性建设用地，诸多限制条件严格限定了可以进行交易的土地的数量，避免因不完善的集体建设用地交易带来混乱，符合“谋定而后动”的改革原则。先对集体经营性建设用地流转进行试点交易，逐步完善后再进行推广。未来的改革必将深入到如农村宅基地等其他类型的集体建设用地，但当前改革的排头兵是集体经营性建设用地，而且也只能是占比较小的集体经营性建设用地。

确定入市交易集体土地的权能。党的十八届三中全会通过的《决定》提出了农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股时应与国有土地同等入市、同权同价，权利实现的前提和保障是权利的清晰界定。因此，对农村土地进行确权、登记、颁证，解决历史问题，明晰各项数据，以公正的数据和权利保证权益，减少未来交易中可能产生的纠纷。

发挥市场与政府在集体建设用地交易中的作用。集体建设用地市场的职能是为农民提供土地流转相关法律和政策的咨询，对相关工作人员进行培训；规范土地流转程序，提供标准规范的土地流转合同，建立土地流转档案；建立土地流转信息平台，搜集、整理和发布土地流转相关信息；建立独立的估价机制，发挥市场的定价作用。政府在集体经营性建设用地市场上的作用是提供服务和进行监督，主要包括对市场规范经营进行指导和监督，对违法违规行为进行惩处。

（2）构建流转收益分配新方式

集体建设用地入市流转的积极作用不言而喻，发展缓慢的原因也是显而易见的，仍然是利益分配问题，地方政府也是因为这个原因对于集体建设用地入市持观望态度。从各地区进行的各种形式的集体建设用地流转实践探索来看，要推进这一制度必须构建合理的流转收益分配方式，让集体、农民和地方政府都受到积极参与的激励。其中，集体经济组织和农民直接参与集体经营性建设用地流转，所以他们是收益分配的主体，直接参与流转收益的分配；地方政府提供了规范的流转市场所需的服务和监管，为避免地方政府过多干预集体建设用地市场，所以不能让地方政府直接参与流转收益分配，而以税收的方式参与流转收益的分配。

（二）完善土地流转制度

1.进一步夯实土地流转的基础

土地承包经营权确权、登记、颁证是土地流转的基础，从国家开始大力推广上述工作，到现在我国大部分省份已经较大程度上完成了对辖区内土地进行确权、登记、颁证的工作。在确权过程中，能够进行翔实的调查，尊重证据，尊重农民意见，严格执行相关法律法规。在当前工作的基础上，应尽快完成全部工作。对此工作成果进行完善的数据管理和及时的数据更新，进一步夯实土地流转的基础。

2.以利益保护调动土地流转各参与方的交易意愿

规范的土地流转应该是一种市场行为，在流转双方合意的交易意愿下，以合适的交易价格主导了交易行为。要保证交易的顺利进行，就要保证双方的利益，充分调动双方的交易意愿。

对于流转方农民来说，保证农民的利益包括两个方面，一方面是保证农民能够得到以市场价格确定的流转收益；另一方面是建立土地流转退出机制，向农民提供包括医疗、养老等方面在内的农村社会保障体系。以保证利益和消除后顾之忧来调动农民流转土地的积极性。

土地流转的受让方是包括种粮大户、家庭农场和专业合作社等在内的新型农业生产经营主体。对这些主体激励的最好方式就是帮助他们获得现代农业规模经营的高收益，针对这些主体对资金、技术、土地等方面的需要，提供相关政策和资金支持，并予以市场、信息、科技等方面的帮助以规避自然风险和市场风险，实现现代农业生产的良性循环，以利益调动他们参与土地流转的积极性。

3.加强相关部门的监管和服务

土地流转要以市场来配置土地资源，所以必然会涉及政府与市场的关系处理问题。我国土地行政管理体制以集中统一管理为主，采取相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式。政府在土地资源配置上过大的权力导致了许多与民争利问题的产生，因此，相关部门要明确自身在市场经济中的监管和服务作用。具体到土地流转问题上，相关部门在土地流转过程中要提供规范的监管和服务，规范土地流转程序，进行纠纷问题的调解和仲裁，对违法违规行为进行严格的惩处，保护流转双方利益，坚持有法必依，执法必严。

4.解决土地流转中的“规模”与“适度”问题

因为土地流转对现代农业规模经营的重要促进作用，所以近年来我国土地流转的规模和速度都大幅提高，但是我国人多地少，农业人口占比较高的基本国情没有改变。2014年中央一号文件提出要努力走经营规模适度的中国特色新型农业现代化道路，因此，在推动土地流转时，要避免出现处于市民化转变过程中的农民在失去土地后生活困难的问题，充分认识土地流转这一问题的动态发展特征，结合我国基本国情，及时调整政策的导向性和工作的重点，以土地产出率、资源利用率和劳动生产率为现代农业规模经营的适度性判断指标，指导土地流转工作，让土地流转更好的服务于高产、高收益的现代农业，助力城镇化的平稳、快速发展。

李克强总理说过：“城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革去推进。在推进过程中，还会遇到并且必须解决各种问题。”这段话同样可以用于概括土地问题，解决城镇化发展中的土地问题同样一个复杂的系统工程，直接影响城镇化水平，影响社会的稳定和经济的发展，影响人民群众特别是广大农民的切身利益。因此，解决城镇化发展中的土地问题需要各项配套改革同步推进，打破固有的利益链条，解决遇到的各种问题，真正让人民群众受益，让每个公民公平地享受发展的成果。

参考文献：

[1]蒋省三，刘守英，李青.中国土地政策改革：政策演进与地方实施[M].上海：上海三联出版社，2010.

[2]曲福田等.中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究[M].北京：经济科学出版社，2010.

[3]汪振江.农村土地产权与征收补偿问题研究[M].北京：中国人民大学出版，2008.

[4]刘巧芹，阮松涛，尚国，郭爱请.我国集体建设用地使用权流转收益分配问题及其管理创新思考[J].农村经济，2013，（12）.

[5]张曙光，刘守英，张驰.土地流转与农业现代化[J].管理世界，2010，（7）.

责任编辑 魏亚男