我国陆地边境口岸县设市研究

摘要：陆地边境口岸是国家对外开放格局中的重要支点，提升口岸地区的经济地位，完善口岸的社会功能，将口岸打造成集聚要素的平台，不仅有利于培育西部地区新的增长点，也有利于维护边疆稳定和民族团结。目前，口岸地区是我国经济整体格局中的薄弱环节，其发展水平甚至落后于西部地区的平均水平；启动陆地边境口岸县设市区划调整，是促进口岸区发展的重要“抓手”，也是新型城镇化战略提出的重要任务。国家应尽快修订设市标准，成立口岸县设市咨询委员会，积极推进口岸县设市试点，并赋予口岸地区政府更高的外事权限，提高口岸地区基本公共服务水平，促进口岸地区的发展和繁荣。

关键词：陆地边境口岸；口岸地区；设市区划调整；设市标准；新型城镇化；人口聚集规模；城市辐射功能；边境贸易

中图分类号：F299；F127文献标志码：A文章编号：16748131（2014）05009011

一、引言

我国有漫长的陆地边境线，与14个国家接壤，分布有众多的边境口岸，这些口岸是中国与相邻国家经贸交流的“窗口”。如果说改革开放以来的30多年中，中国对外开放战略重点是以沿海地区为载体的“向东开放”；随着沿海地区贸易增长速度放缓，以及周边国家与中国经贸合作日益活跃，那么未来深化开放必然要大力推动以边境口岸为阵地的“向西开放”。我国正在大力推进新型城镇化战略，在此背景下，依托口岸建设边境城市，凭借城市提升口岸功能，对带动西部地区追赶全国城镇化步伐具有重要的意义。这一点也在国家重大战略决策中也得到了体现。《西部大开发“十一五”规划》中指出要推动重点口岸城镇跨越式发展；《国民经济和社会发展第“十二个”五年规划纲要》中提出把重要边境口岸逐步发展成为中小城市；《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出培育壮大陆路边境口岸城镇，确立了面向东北亚、中西亚、东南亚和南亚四个方向的38个重点建设边境口岸城镇。

近年来，关于边境口岸发展方面的研究成为区域发展领域的热点问题，现有文献主要从三个方面加以讨论：一是对口岸发展的特征事实进行考察。郭来喜（1994）对口岸的类型进行了较为全面梳理，认为按照管理层次分为一类口岸和二类口岸，按照口岸运输方式可分为空运口岸、陆路口岸和水运口岸，按照空间位置可分为沿海口岸、内陆口岸和沿边口岸。张国坤等（2003，2005）对陆路边境口岸的空间分布和类型进行了考察，并对口岸地区发展现状与问题进行了剖析。戴鞍钢（2004）从历史的视角审视了中国陆地边境口岸发展与其腹地的互动关系，指出了东西部地区的口岸发展巨大差距形成的原因。二是分析口岸发展对经济格局的影响，特别是强调口岸与腹地经济一体化的重要性。周一星等（2001）探讨了口岸城市与其经济腹地的互动关系，认为二者的动态耦合作用可以形成对外经济联系区，以对外联系区为依托可以更好地促进边境地区对外经贸合作的开展。张爱珠（1999）在分析各类口岸城市基本特征的基础上，认为口岸城市和其经济腹地实现经济一体化是必然趋势。三是对边境口岸城镇发展的意义与推动政策进行探讨。胡公民（2008）认为边境口岸城镇发展具有重要意义，筛选了一些能够作为发展重点的边境口岸城镇，并提出了推动口岸城镇发展的思路与建议。

通过对文献的梳理，结合对经济发展现实的思考，我们认为现有文献对边境口岸的研究尚存在两方面不足：一是对口岸地区基本的特征事实缺乏科学的分析。现有对口岸特征事实的描述停留在定性研究的基础上，对其经济发展水平、城镇化进程和基本公共服务配置缺乏定量考察，因而对其发展存在问题的认识不够深刻，提出的政策也缺乏可靠的依据。二是对口岸地区发展的政策建议缺“抓手”，缺乏破解口岸地区发展瓶颈的有针对性的策略。从国家的发展战略出发，结合当前研究不足，我们认为启动“口岸县设市”区划调整，是目前促进口岸地区乃至边境地区发展的政策“切入点”。因此，本文首先以我国陆地边境口岸所在的县（县级市）行政区域为研究对象，分析口岸地区的经济、社会发展现状；接着，从城市的基本内涵出发，结合中国现有的设市标准和发达国家的经验，提出口岸县设市的基本原则、指标体系和标准，并筛选出目前能够作为设市对象的口岸县；最后，提出促进口岸地区发展和加快口岸县设市工作的政策建议。

二、我国陆地边境口岸基本状况

陆地边境口岸原本指人流和物流从国内出口到陆地接壤国家或者进入的通关口。随着贸易交流的增长，在口岸周围及毗邻的中心城镇，一些具有交通运输成本优势的地点开始不断聚集经济活动和人口。因此，对口岸的分析不仅应包括口岸本身，还应包括口岸附近的城镇及其所在的行政区域。按照现有的分类体系，口岸分为一类和二类。一类口岸由国家设立，一般选择那些发展基础比较好、贸易规模较大的口岸。二类口岸则由所在省设立，各方面与一类口岸有一定差距。显然，设市对象主要应从一类口岸中产生，故本文只考察一类口岸所在地区的状况。蔡翼飞：我国陆地边境口岸县设市研究

1.边境口岸广泛分布于沿边各省

我国沿边境共有一类对外开放口岸75个（见表1），分布在东北、西北和西南三个方向的边境线上；拥有一类口岸的省区有8个，包括内蒙古（6个）、辽宁（1个）、吉林（11个）、黑龙江（15个）、广西（9个），云南（14个）、西藏（5个）、新疆（14个）。口岸所在行政区为地级市的只有1个（丹东），24个为县级市；剩下的50个均为县。

2.口岸地区经济发展低于西部平均水平

总体来看，口岸地区地广人稀，经济发展水平不高，财政实力薄弱，属于经济欠发达地区由于丹东口岸所属区域为地级市，与其他口岸地区不在同一个行政层级且不涉及设市问题，因此以下所说的口岸地区并不包括丹东市。 。2010年，口岸地区行政区域总面积达到70.6万平方公里，占全国总面积的7.4%；常住人口为1 294.5万人，仅占全国总人口0.97%；人口密度相对全国较低，每平方公里人口18.3人，仅相当于全国平均人口密度的13.1%。从经济发展水平来看，2010年，口岸地区人均GDP为21 479元，比全国平均水平29 940元低8 461.6元，相当于全国水平的71.7%，而同期西部地区整体人均GDP相当于全国的750%。由这两个指标可大致反映出口岸地区经济发展水平不仅落后于全国，也落后于西部地区的平均水平。

摘要：陆地边境口岸是国家对外开放格局中的重要支点，提升口岸地区的经济地位，完善口岸的社会功能，将口岸打造成集聚要素的平台，不仅有利于培育西部地区新的增长点，也有利于维护边疆稳定和民族团结。目前，口岸地区是我国经济整体格局中的薄弱环节，其发展水平甚至落后于西部地区的平均水平；启动陆地边境口岸县设市区划调整，是促进口岸区发展的重要“抓手”，也是新型城镇化战略提出的重要任务。国家应尽快修订设市标准，成立口岸县设市咨询委员会，积极推进口岸县设市试点，并赋予口岸地区政府更高的外事权限，提高口岸地区基本公共服务水平，促进口岸地区的发展和繁荣。

关键词：陆地边境口岸；口岸地区；设市区划调整；设市标准；新型城镇化；人口聚集规模；城市辐射功能；边境贸易

中图分类号：F299；F127文献标志码：A文章编号：16748131（2014）05009011

一、引言

我国有漫长的陆地边境线，与14个国家接壤，分布有众多的边境口岸，这些口岸是中国与相邻国家经贸交流的“窗口”。如果说改革开放以来的30多年中，中国对外开放战略重点是以沿海地区为载体的“向东开放”；随着沿海地区贸易增长速度放缓，以及周边国家与中国经贸合作日益活跃，那么未来深化开放必然要大力推动以边境口岸为阵地的“向西开放”。我国正在大力推进新型城镇化战略，在此背景下，依托口岸建设边境城市，凭借城市提升口岸功能，对带动西部地区追赶全国城镇化步伐具有重要的意义。这一点也在国家重大战略决策中也得到了体现。《西部大开发“十一五”规划》中指出要推动重点口岸城镇跨越式发展；《国民经济和社会发展第“十二个”五年规划纲要》中提出把重要边境口岸逐步发展成为中小城市；《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出培育壮大陆路边境口岸城镇，确立了面向东北亚、中西亚、东南亚和南亚四个方向的38个重点建设边境口岸城镇。

近年来，关于边境口岸发展方面的研究成为区域发展领域的热点问题，现有文献主要从三个方面加以讨论：一是对口岸发展的特征事实进行考察。郭来喜（1994）对口岸的类型进行了较为全面梳理，认为按照管理层次分为一类口岸和二类口岸，按照口岸运输方式可分为空运口岸、陆路口岸和水运口岸，按照空间位置可分为沿海口岸、内陆口岸和沿边口岸。张国坤等（2003，2005）对陆路边境口岸的空间分布和类型进行了考察，并对口岸地区发展现状与问题进行了剖析。戴鞍钢（2004）从历史的视角审视了中国陆地边境口岸发展与其腹地的互动关系，指出了东西部地区的口岸发展巨大差距形成的原因。二是分析口岸发展对经济格局的影响，特别是强调口岸与腹地经济一体化的重要性。周一星等（2001）探讨了口岸城市与其经济腹地的互动关系，认为二者的动态耦合作用可以形成对外经济联系区，以对外联系区为依托可以更好地促进边境地区对外经贸合作的开展。张爱珠（1999）在分析各类口岸城市基本特征的基础上，认为口岸城市和其经济腹地实现经济一体化是必然趋势。三是对边境口岸城镇发展的意义与推动政策进行探讨。胡公民（2008）认为边境口岸城镇发展具有重要意义，筛选了一些能够作为发展重点的边境口岸城镇，并提出了推动口岸城镇发展的思路与建议。

通过对文献的梳理，结合对经济发展现实的思考，我们认为现有文献对边境口岸的研究尚存在两方面不足：一是对口岸地区基本的特征事实缺乏科学的分析。现有对口岸特征事实的描述停留在定性研究的基础上，对其经济发展水平、城镇化进程和基本公共服务配置缺乏定量考察，因而对其发展存在问题的认识不够深刻，提出的政策也缺乏可靠的依据。二是对口岸地区发展的政策建议缺“抓手”，缺乏破解口岸地区发展瓶颈的有针对性的策略。从国家的发展战略出发，结合当前研究不足，我们认为启动“口岸县设市”区划调整，是目前促进口岸地区乃至边境地区发展的政策“切入点”。因此，本文首先以我国陆地边境口岸所在的县（县级市）行政区域为研究对象，分析口岸地区的经济、社会发展现状；接着，从城市的基本内涵出发，结合中国现有的设市标准和发达国家的经验，提出口岸县设市的基本原则、指标体系和标准，并筛选出目前能够作为设市对象的口岸县；最后，提出促进口岸地区发展和加快口岸县设市工作的政策建议。

二、我国陆地边境口岸基本状况

陆地边境口岸原本指人流和物流从国内出口到陆地接壤国家或者进入的通关口。随着贸易交流的增长，在口岸周围及毗邻的中心城镇，一些具有交通运输成本优势的地点开始不断聚集经济活动和人口。因此，对口岸的分析不仅应包括口岸本身，还应包括口岸附近的城镇及其所在的行政区域。按照现有的分类体系，口岸分为一类和二类。一类口岸由国家设立，一般选择那些发展基础比较好、贸易规模较大的口岸。二类口岸则由所在省设立，各方面与一类口岸有一定差距。显然，设市对象主要应从一类口岸中产生，故本文只考察一类口岸所在地区的状况。蔡翼飞：我国陆地边境口岸县设市研究

1.边境口岸广泛分布于沿边各省

我国沿边境共有一类对外开放口岸75个（见表1），分布在东北、西北和西南三个方向的边境线上；拥有一类口岸的省区有8个，包括内蒙古（6个）、辽宁（1个）、吉林（11个）、黑龙江（15个）、广西（9个），云南（14个）、西藏（5个）、新疆（14个）。口岸所在行政区为地级市的只有1个（丹东），24个为县级市；剩下的50个均为县。

2.口岸地区经济发展低于西部平均水平

总体来看，口岸地区地广人稀，经济发展水平不高，财政实力薄弱，属于经济欠发达地区由于丹东口岸所属区域为地级市，与其他口岸地区不在同一个行政层级且不涉及设市问题，因此以下所说的口岸地区并不包括丹东市。 。2010年，口岸地区行政区域总面积达到70.6万平方公里，占全国总面积的7.4%；常住人口为1 294.5万人，仅占全国总人口0.97%；人口密度相对全国较低，每平方公里人口18.3人，仅相当于全国平均人口密度的13.1%。从经济发展水平来看，2010年，口岸地区人均GDP为21 479元，比全国平均水平29 940元低8 461.6元，相当于全国水平的71.7%，而同期西部地区整体人均GDP相当于全国的750%。由这两个指标可大致反映出口岸地区经济发展水平不仅落后于全国，也落后于西部地区的平均水平。

摘要：陆地边境口岸是国家对外开放格局中的重要支点，提升口岸地区的经济地位，完善口岸的社会功能，将口岸打造成集聚要素的平台，不仅有利于培育西部地区新的增长点，也有利于维护边疆稳定和民族团结。目前，口岸地区是我国经济整体格局中的薄弱环节，其发展水平甚至落后于西部地区的平均水平；启动陆地边境口岸县设市区划调整，是促进口岸区发展的重要“抓手”，也是新型城镇化战略提出的重要任务。国家应尽快修订设市标准，成立口岸县设市咨询委员会，积极推进口岸县设市试点，并赋予口岸地区政府更高的外事权限，提高口岸地区基本公共服务水平，促进口岸地区的发展和繁荣。

关键词：陆地边境口岸；口岸地区；设市区划调整；设市标准；新型城镇化；人口聚集规模；城市辐射功能；边境贸易

中图分类号：F299；F127文献标志码：A文章编号：16748131（2014）05009011

一、引言

我国有漫长的陆地边境线，与14个国家接壤，分布有众多的边境口岸，这些口岸是中国与相邻国家经贸交流的“窗口”。如果说改革开放以来的30多年中，中国对外开放战略重点是以沿海地区为载体的“向东开放”；随着沿海地区贸易增长速度放缓，以及周边国家与中国经贸合作日益活跃，那么未来深化开放必然要大力推动以边境口岸为阵地的“向西开放”。我国正在大力推进新型城镇化战略，在此背景下，依托口岸建设边境城市，凭借城市提升口岸功能，对带动西部地区追赶全国城镇化步伐具有重要的意义。这一点也在国家重大战略决策中也得到了体现。《西部大开发“十一五”规划》中指出要推动重点口岸城镇跨越式发展；《国民经济和社会发展第“十二个”五年规划纲要》中提出把重要边境口岸逐步发展成为中小城市；《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出培育壮大陆路边境口岸城镇，确立了面向东北亚、中西亚、东南亚和南亚四个方向的38个重点建设边境口岸城镇。

近年来，关于边境口岸发展方面的研究成为区域发展领域的热点问题，现有文献主要从三个方面加以讨论：一是对口岸发展的特征事实进行考察。郭来喜（1994）对口岸的类型进行了较为全面梳理，认为按照管理层次分为一类口岸和二类口岸，按照口岸运输方式可分为空运口岸、陆路口岸和水运口岸，按照空间位置可分为沿海口岸、内陆口岸和沿边口岸。张国坤等（2003，2005）对陆路边境口岸的空间分布和类型进行了考察，并对口岸地区发展现状与问题进行了剖析。戴鞍钢（2004）从历史的视角审视了中国陆地边境口岸发展与其腹地的互动关系，指出了东西部地区的口岸发展巨大差距形成的原因。二是分析口岸发展对经济格局的影响，特别是强调口岸与腹地经济一体化的重要性。周一星等（2001）探讨了口岸城市与其经济腹地的互动关系，认为二者的动态耦合作用可以形成对外经济联系区，以对外联系区为依托可以更好地促进边境地区对外经贸合作的开展。张爱珠（1999）在分析各类口岸城市基本特征的基础上，认为口岸城市和其经济腹地实现经济一体化是必然趋势。三是对边境口岸城镇发展的意义与推动政策进行探讨。胡公民（2008）认为边境口岸城镇发展具有重要意义，筛选了一些能够作为发展重点的边境口岸城镇，并提出了推动口岸城镇发展的思路与建议。

通过对文献的梳理，结合对经济发展现实的思考，我们认为现有文献对边境口岸的研究尚存在两方面不足：一是对口岸地区基本的特征事实缺乏科学的分析。现有对口岸特征事实的描述停留在定性研究的基础上，对其经济发展水平、城镇化进程和基本公共服务配置缺乏定量考察，因而对其发展存在问题的认识不够深刻，提出的政策也缺乏可靠的依据。二是对口岸地区发展的政策建议缺“抓手”，缺乏破解口岸地区发展瓶颈的有针对性的策略。从国家的发展战略出发，结合当前研究不足，我们认为启动“口岸县设市”区划调整，是目前促进口岸地区乃至边境地区发展的政策“切入点”。因此，本文首先以我国陆地边境口岸所在的县（县级市）行政区域为研究对象，分析口岸地区的经济、社会发展现状；接着，从城市的基本内涵出发，结合中国现有的设市标准和发达国家的经验，提出口岸县设市的基本原则、指标体系和标准，并筛选出目前能够作为设市对象的口岸县；最后，提出促进口岸地区发展和加快口岸县设市工作的政策建议。

二、我国陆地边境口岸基本状况

陆地边境口岸原本指人流和物流从国内出口到陆地接壤国家或者进入的通关口。随着贸易交流的增长，在口岸周围及毗邻的中心城镇，一些具有交通运输成本优势的地点开始不断聚集经济活动和人口。因此，对口岸的分析不仅应包括口岸本身，还应包括口岸附近的城镇及其所在的行政区域。按照现有的分类体系，口岸分为一类和二类。一类口岸由国家设立，一般选择那些发展基础比较好、贸易规模较大的口岸。二类口岸则由所在省设立，各方面与一类口岸有一定差距。显然，设市对象主要应从一类口岸中产生，故本文只考察一类口岸所在地区的状况。蔡翼飞：我国陆地边境口岸县设市研究

1.边境口岸广泛分布于沿边各省

我国沿边境共有一类对外开放口岸75个（见表1），分布在东北、西北和西南三个方向的边境线上；拥有一类口岸的省区有8个，包括内蒙古（6个）、辽宁（1个）、吉林（11个）、黑龙江（15个）、广西（9个），云南（14个）、西藏（5个）、新疆（14个）。口岸所在行政区为地级市的只有1个（丹东），24个为县级市；剩下的50个均为县。

2.口岸地区经济发展低于西部平均水平

总体来看，口岸地区地广人稀，经济发展水平不高，财政实力薄弱，属于经济欠发达地区由于丹东口岸所属区域为地级市，与其他口岸地区不在同一个行政层级且不涉及设市问题，因此以下所说的口岸地区并不包括丹东市。 。2010年，口岸地区行政区域总面积达到70.6万平方公里，占全国总面积的7.4%；常住人口为1 294.5万人，仅占全国总人口0.97%；人口密度相对全国较低，每平方公里人口18.3人，仅相当于全国平均人口密度的13.1%。从经济发展水平来看，2010年，口岸地区人均GDP为21 479元，比全国平均水平29 940元低8 461.6元，相当于全国水平的71.7%，而同期西部地区整体人均GDP相当于全国的750%。由这两个指标可大致反映出口岸地区经济发展水平不仅落后于全国，也落后于西部地区的平均水平。