农村集体土地确权登记发证工作实施方案的研究

肖烈钊

摘要：农村集体土地确权登记发证工作，是十七届三中全会的重要议题。作为关系到农村、农业、农民的重大政策，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》、《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进集体土地确权登记发证工作的通知》等国家文件也多次着重强调。2014年8月，《国土资源部 财政部 住房和城乡建设部 农业部 国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》文件中又再次强调，并要求同步开展地上房屋及其附属设施调查工作，我们必须积极去探析确权登记工作实施方案的合理性。

关键词：确权登记；实施方案

1、引言

所谓农村集体土地确权登记发证工作，就是指农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和农村宅基地使用权的确权登记和发证工作（以下简称“三权发证”）。这是为了全面厘清农村权利关系而确立的政策法规，法規的确立有助于为我国农村社会经济持续发展奠定良好的基础。

2、三权发证工作概况

（1）三权发证工作目标

三权发证工作的开展，有着多方面的实践意义。工作目标可以归结为以下三个方面内容：一，依据《地籍调查规程》要求，以权属合法，界址清楚，面积准确的原则，依照相关技术规范和标准，以现有土地调查成果为基础，对于农村土地资源的属性进行彻查，并且将其纳入到地籍调查体系中去，这是发证工作的主要依据；二，建立健全农村地籍调查数据库，将集体所有土地，集体建设用地，农民宅基地，基础地理，影像图和土地登记发证数据纳入其中，形成现代化的农村地籍数据体系；三，遵守国家相关发证工作规定，明确农村范围内宅基地、集体建设用地权属调查和地籍测量，并同步开展地上房屋及其设施的调查工作基本要求。在此过程中以维护农民权益和尊重事实为出发点和落脚点。

（2）三权发证工作原则

从本质上来讲，三权发证工作是一项系统化的工作，涉及千家万户，影响方方面面，应该秉持以下几方面的原则：一，标准化原则，也就是说数据信息应该在统一标准基础上形成数据库，为城乡一体化建设提供基础；二，准确性原则，也就是说数据信息应该保证是与实际情况相互吻合的，因为数据信息关系到农户的切身利益，不能因为发证数据的失误对农户利益造成负面影响；三，协调性原则，也就是说国土资源信息化的过程中，应该实现硬件、软件、数据库、应用系统的统一性，土地使用权和房屋（附属设施）地上数据的关联性，使得各数据彼此之间可以很好地兼容，有着比较理想的协调性最佳；四，阶段性原则，三权发证工作的执行涉及面比较广泛，存在很多不确定性因素，各个阶段的目的不同，工作重点也有所不同，应该在不同阶段做到具体问题具体分析。

3、三权发证工作实施方案

从三权发证工作的特点出发，完成宅基地和集体建设用地及房屋等地上建筑物、构筑物的权属调查和地籍测量工作，我们可以将其分为多个阶段：政策制定、方案出台、宣传发动、经费落实、资料收集、地籍测量、权属调查、内业上图、数据汇总、数据库建设、公示公告、形成确权发证成果、成果应用等阶段。主要工作流程如图：

在不同阶段我们需要处理工作对象是不同的，需要注意的环节也是不一样的，因此我们应该以国家政策和发证标准为依据，做好每个环节的工作。具体来讲，主要涉及到以下几个方面的内容：

（1）三权发证工作的准备阶段

中央出台三权发证工作政策法规，往往需要地方基层行政单位积极响应，依据实际国土资源信息，具体问题具体分析，保证如实地将上级的工作任务执行到位。我们可以从以下几个角度来进行探析：一，深入学习中央关于三权发证工作的文件精神，为开展各项工作打下基础；二，健全三权发证工作组织体系，保证各项工作都有人去落实；三，搜集整理资料信息，一般采用最新航摄影像1：5000或1：2000正射影像图作为开展三权发证工作的外业调查底图资料。四，明确各个部门，各个行政机关的权责，成立协调机构负责整个发证工作的方案制定，基层行政单位负责执行具体的发证工作。

（2）三权发证工作的宣传阶段

三权发证工作的执行需要在前期做好一系列的宣传工作，以保证全面提高登记发证工作的质量和效益。对此，我们应该积极做好以下几方面的工作：一，积极召开县域专题会议，以保证各个环节都可以切实地将工作执行到位；二，积极通过各种手段，发布确权和登记发证工作公告，及时地传播到负责单位，社区范围内；三，基层单位应该积极强化宣传工作，使广大农民朋友积极参与到三权发证工作过程中去；四，利用新闻媒体的舆论引导作用，营造良好的三权发证工作的社会氛围。

（3）三权发证工作的执行阶段

三权发证工作的执行阶段，是一项关键的环节。在此过程中，主要采取先行试点，探索方法，总结经验，并遵守先易后难，有重点，有步骤的去执行。对于那些历史遗留的问题，应该积极制定有针对性的专题研究方案，从实际出发，保证确权登记发证工作的顺利进行。此过程中需要注意以下几个方面的内容：一，坚持尊重历史、尊重农民意愿、尊重客观事实，这“三尊重”原则，保证权属依据信息的准确性，符合要求，公示无异，将其落到实处；二，对于发证过程中的难题，应该积极组织专家小组，依据基本政策要求，稳妥地开展发证工作，避免其对于发证工作进度造成负面影响，更不能引发社会矛盾；三，严格做好执行过程的监督和管理，保证质量。

（4）三权发证工作的验收阶段

三权发证工作的开展过程，牵涉到农户的根本利益，在三权发证工作验收的过程中，同样需要注意很多细节，以保证做到做实做好。一，依据实际情况，做好基层补差补缺工作；二，各个基层领导小组应该建立有效的验收组织体系，对于三权发证工作的执行成果进行验收；三，制定符合实际情况的验收规范，规避发证工作出现缺陷，以保证发证工作质量和效益；四，积极建立有效的资料验收程序，保证依照具体规定，做好资料整理工作，在此基础上积极做好检查验收工作。

4、三权发证工作方案实施策略

就我院承担过此项工作的执行情况来看，主要存在下列问题：一，执行主体工作重要性认识不清；二，组织领导能力不佳，农民配合程度差；三，经费保证体系不全，财政拨付滞后的僵局；四，法律法规意识淡薄，影响工作推进。对于这样的情况，我们应该积极采取有效的措施去进行改善和调整。

（1）树立正确的三权工作观念

主要途徑有：一，深入学习中央和省级单位文件精神，将其作为开展三权发证工作的依据；二，积极将三权发证工作政策进行广泛宣传，尤其是在农村社会范围内，使得其深入理解三权发证工作的重要性，营造良好的社会氛围；三，地方领导应该高度重视三权发证工作的开展，将其作为工作重点，积极健全组织体系，制定监督政策，强化调度，及时化解矛盾纠纷必须有足够的经费保障，树立正确的三权发证工作的观念。

（2）加大三权发证工作的投入

三权发证工作涉及千家万户，关乎权属利益，常遇矛盾纠纷也是政策障碍，我们应该积极预见县域财政的实际情况，其主要涉及到的内容有：住宅基地丈量工作，绘图工作，权属调查工作，证书表格印制工作，业务培训工作，工作复杂程度，数据库建设工作要统筹兼顾，预算合理，使用得当。

（3）树立三权发证的法治观念

三权发证工作的开展应该以法律法规为基础。一，积极从法律法规的角度开展宣传工作，使得行为主体意识到三权发证工作需要在法制的环境下进行，避免出现暗箱操作的情况；二，积极发挥群众监督作用，对于违背要求的行为进行核实，发证工作必经依法依规，界址清晰，面积准确，四方认可，公示无异议的秩序下进行。

5、结束语

综上所述，三权发证工作的实施涉及面广，需要我们从多个角度去进行探析。对于行政部门来讲，秉持上级文件精神，切实的将各项工作执行到位；对于公众来讲，积极了解三权发证工作的重要性，参与到三权发证工作实施中去。我相信，随着工作中实践经验的积累，三权发证工作质量和效益将不断提高。

【参考文献】

[1] 马清利. 地籍测量教学中的农村集体土地地籍调查实践[J]. 大众科技. 2005（06）

[2] 徐勇，李健，江韦希，张纯. 第二次土地调查成果在日常土地管理中的应用[J]. 地理空间信息. 2011（03）

[3] 王发荣，丁锐，刘学. 当前城镇地籍调查面临的问题及处理建议[J]. 国土资源. 2010（03）

[4] 王发荣. 当前城镇地籍调查面临的问题及处理建议[J]. 西部资源. 2010（02）

[5] 赵乔贵. 农村集体土地所有权登记发证主体确定问题研究[J]. 地矿测绘. 2004（01）