项目进村、集体债务与新时期的农民负担——基于赣北D村的个案分析

尹利民， 全文婷

（1．南昌大学 廉政研究中心，江西南昌 330031;2．南昌大学 公共管理学院，江西南昌 330031）

1 研究背景与问题

近来，有关项目制的研究开始进入学界的视野。有学者认为:项目制已经成为一种新的国家治理体制［1］，是上级部门调动基层政府部门工作积极性的主要手段［2］，项目制的分级运作及治理逻辑正是当前我国财政体制的客观反映［3］。然而，这种“项目制”的运作方式，也引发了诸如基层组织集体债务的新问题，成为加重农民负担的主要根源。本文思考的核心问题是:国家在推进项目制的过程中，基层组织的集体债务是如何形成的，这些问题又是如何折射出基层政府的治理逻辑，而已有文献对此鲜有讨论。为了更具说服力，本研究以D村的实证调查为依据参与讨论。

2 项目进村与村级集体债务的形成——以D村为例

当前，我国地方政府许多惠民工程是通过项目制的形式实施的。在我国农村，最为普遍的项目制形式就是新农村建设过程中的各种工程项目，比如“村村通”、“农村水利”和“农村饮水”等工程，我们把这种形式称作为“项目进村”。考察“项目进村”有利于探讨项目制是如何运作以及对基层治理带来的影响。

2．1 D村的新农村建设

离县城约15公里，交通较为便利。D村以水稻种植为主，辖第一，第二，第三，第四等4个村民小组，人口2 000余人，2012年农民人均收入2 500元左右。D村是市县多家单位的扶贫点，在资源的争取方面有诸多便利，故被A镇定为重点打造的新农村建设点。

D村的新农村建设是从2010年开始启动的，目前已完成了第一，第二，第三等小组的改造，剩下第四组的工程量较大，计划2013年完成。D村的新农村建设在内容上并无多大新意，仍然以“改”为主，即“改房”、“改路”、“改水”、“改厕”、“改栏”、“改沟”和“改环境”。

2．2 “项目进村”与新农村建设的启动

按照我国现有的财政体制，中央财政资金分配通常是通过财政转移支付的方式实施的，而财政转移支付又有专项转移支付与财力性转移支付等形式。据统计，从1994年至2003年10年间，总量上专项转移支付一直高于财力性转移支付，直到2005年，后者才超过前者［4］。即便如此，专项转移支付仍然是当前我国中央财政资金分配的一种重要的运作和管理方式，而专项财政转移支付通常又是采用项目制方式实行，并在行政层级体制之外实施。这些支付大多数是由“条线”部门采用专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动，而地方政府或基层政府则需要通过申请项目的方式，才有可能获得转移支付资金［3］。也就是说，如果新农村建设需要得到国家项目资金的支持，那么基层组织就需要以项目的方式向上级部门申请，上级部门对申请项目进行评估后来决定是否立项。然而，在财政专项支付的实践中，往往又是以配套性财政转移支付实施的，即在专项转移支付中，中央政府为了保证专项转移支付体现政策目标，不仅要求地方政府专款专用，而且还要求其提供配套资金，配套资金的比例一般从30%至60%不等。这样，基层组织能否争取到上级部门的财政项目资金，很关键的一点就是要看是否有配套资金到位。

如前所述，D村第四组新农村建设的主要内容是“改”，“改”的预算投资需要 554．1万元（见表1）。当然，预算投资与实际投入往往有出入，计划的项目也不一定能完全到位，比如预算表中的“普及”项目，电视、电话和太阳能，就目前D村的发展情况以及上级部门的财力，这些项目是不可能列入新农村建设的内容。村干部之所以这样做，他们是希望把“饼”画大一些，在申请项目的时候能够多争取点资金。由于新农村建设属于专项项目，国家财政每年都有资金安排，而且很多地方有硬性任务，有具体的考核指标要求。因此，只要申请单位符合基本条件（比如，有配套资金到位，有一定的基础），一般都能获得立项。

从现有的经验来看，基层组织为了筹集到一定数额的配套性资金以顺利获得项目的立项，通常的策略是:借债，即向金融机构，或私人贷款，或私人先行项目垫资等;空转，即先转入后抽空，造成有到账资金的假象等［5］。比如，D村第四组的配套资金的筹集也是运用借债、空转等方式来完成的。借债:D村以工程垫资的名义，向工程承包方借债50万元;空转:D村村干部利用私人关系，委托个体企业主转入资金60万元，等资金到账检查完后再由该个体企业主抽回。资金在帐上过了一遍，但账上实际上并没有可用资金。再加之扶贫单位资助10万元，这样，D村共“筹集”到了120万元的“配套资金”，因而顺利拿到了国家新农村建设项目的立项批复，项目资金总额为150万元。这样“项目进村”了!

表1 D村第四组新农村建设投资预算表

2．3 集体新债务的形成

D村第四组新农村建设到位的项目资金为150万元，加上扶贫单位资助的10万元，实际可用资金为160万元。但该项目至少要投入230万元方可达到上级部门的验收要求，这就意味着，D村第四组完成新农村建设后将会形成70万元的集体债务。D村支部书记欧阳说:

“整个镇的村庄里面，一般新农村建设完成后都有负债，我们村算是欠债最多的一个，什么时候能还清我们也没底。第一，第二，第三组的新农村建设一共花费170万元，其中120万来自财政的配套性转移支付，因此，我们村已经欠施工方50万元的债务。”（访谈资料:2013－08－20）

D村的新农村建设还没有完成，再加上之前3个小组留下的50万元，将会产生120万元的集体债务。

新农村建设是一项惠民工程，但如果需要农民承担一定的成本，此项工程并非都能得到村民的支持。况且，在此过程中，对一些村民还有可能带来利益的损失，比如，拆房子。村支书欧阳告诉我们:

“很多农民不愿意拆掉自己建的房子，也不愿意承担村组织摊派给每户的费用。村委会干部和村中党员就担当起了给村民做思想工作的任务，最后没有办法只能强拆了事。村里定期给村民、村中党员们开会动员，在项目配套性转移支付的资金还未到账之前，村组织必须先同步进行新农村建设的前期工作。但是前期拆除旧房、空心房，清扫卫生等等都需要资金投入，所以村组织多是向村民们集资，即向每户村民收取一定的费用。但是，改造之初，村民的积极性并不高，村组织集资十分困难，村组织只有依靠村中的小老板与村委会的感情获得一些捐款，多则两千，少则四五百元。”（访谈资料:2013－08－21）

既然有村民不支持，又可能会给村民增加负担，那为什么乡镇还不遗余力地要推动这项工作?

我们知道，建设社会主义新农村是我国构建和谐社会，实现小康目标的一个重要战略步骤，在2006年被中央提到一个很高的政策层面。正因如此，新农村建设工程作为国家自上而下进行主导的社会发展规划而被纳入到地方政府的目标考核中。但由于资金的问题，大多数地方的新农村建设重建设轻管理，属于典型的“运动式”的工程，甚至后续的维护还需要乡镇出资出力，故许多地方的基层政权并没有足够的动力。A镇镇长说:

“我们镇下面的每个村都在新农村建设上下了大功夫，但是资金总是入不敷出，中央下来的配套性转移支付的钱根本不够，所以在没有资金去做后续管理的情况下，长则两三年，短则一年，那些村里又会杂草丛生，垃圾满地。最后新农村建设项目成了一个只具其表的空壳子。”（访谈资料:2013－08－22）

然而，乡镇政府不仅是项目的执行者，同时还是项目的责任人。一方面要承受来自上级政府的层层压力，另一方面还有面对村民的压力。因为上级部门对乡镇的考核指标体系中，就有新农村建设这一项。因此，为了完成上级的考核目标，即使本地不具备新农村建设的条件，乡镇也往往会通过各种途径去创造条件，那些基础条件稍微好的村（村干部能力强，地理位置较好，与外联系比较密切，有帮扶单位等）自然被列入重点考虑的对象。这也反映了在当前我国的农村公共产品供给中，积极的政府干预无处不在。正是这种无处不在的政府干预，使得本已负担减轻的基层组织再一次陷入了集体债务的泥潭，在耗尽集体资产的同时，也有可能会侵蚀原有的公共信任和社会关系，从而削弱乡村治理的基础。

3 项目进村、集体债务与农民负担:理论分析

以上我们以D村为例，简要地梳理了“项目进村”及其造成的意外后果。尽管D村反映情况或许是个案，但“项目治国”却是一种新的治理体制。因此，D村所折射的问题具有普遍性。这就促使我们要去反思其背后的制度逻辑，以便更好地理解国家政策的实施与后果。

3．1 项目进村:“动员”抑或“管制”的逻辑

自从上世纪90年代分税制改革以来，中央财权不断集中，事权不断下放。中央通过财政转移支付，以“条线”模式进行资金的再分配，在行政层级体制之外以项目制的形式进行运作，并逐步形成了一套制度化的体系。项目制也成为了解决地方“财权”与“事权”不对称的主要手段［6］，其背后实际上蕴涵着两种逻辑，即“动员”与“管制”的逻辑。

项目进村的动员逻辑，表现在:上级部门为了调动下级部门贯彻落实执行上级部门的决策的积极性，企图以项目作为“诱饵”，来调动基层政府的积极性。这些政策目标通常具有阶段性的特征，或者说，是在特定时期需要完成的特定任务。因此，动员是为了更好地把中央的决策变为地方尤其是基层的执行。那么，为什么中央的决策需要动员，才有可能被地方很好地执行?这是中国现有的政治结构特性使然。中国的政治结构特性表现在:决策权掌握在中央手中，而地方具有执行权的优势。这样，地方在执行中央的决策方面有很大的回旋余地，或者说地方具备了与中央博弈的可能性。地方政府可以执行中央的决策，或可以选择性执行，也可以变相执行，甚至“阳奉阴违”不执行。因为地方有自己的利益，对地方不利的政策，地方在执行的过程中缺乏积极性。而有些政策事关全局，因此，中央需要通过政策激励来调动地方的积极性。这就有了“项目制”的出台和运作。

“项目制”的运作与常规的科层体制不一样。常规的科层制运作需要严格恪守程序，在操作上没有多大的弹性空间，而项目制则经常可以绕开这些常规的程序，项目给谁不给谁，上级部门有很大的主动权，因而也更具动员的特性。而地方只有积极配合上级部门，并积极执行上级的决策，才有可能获取项目。

当然，从理论上看，基层政府也可以对上级的项目“无动于衷”，但问题是中国的行政管理具有“压力管制”的特性，即政策的贯彻实施是由上至下，通过目标责任的方式推行，压力也是逐级传递。比如，在上级部门对下级部门的考核体系中，就有项目的考核。基层干部能否顺利通过考核，是其职务晋升的重要依据。尽管如此，由于下级部门在执行上级部门传递下来的政策的时候，因信息等诸多方面的因素，仍然有弹性空间，因而借助于“项目进村”的方式，亦可达到上级部门对下级部门“管制”之目的。

项目制的“管制”逻辑体现在实施过程中的上下级部门的紧密关系上。如前所述，“项目制”属于财政支付体系在行政层级体制之外的灵活处理。下级部门要想获得上级部门的项目支持，需要下级部门的联动，启用诸如配套资金、考评奖励等措施，从而形成了上下级部门之间以获得资金为目的的“经济关系”。在资金的分配和管理上，仍然突出几个结构性的关键点:强调上级部门的控制权，强调项目的专门化方向，强调规范化的程序技术［7］。因此，项目制在推行的过程中，一方面加深了上下级的经济关系，另一方面有效地强化了上下级间的“管制”。

由此可见，“项目制”背后体现了一种上下级政府间的“动员”和“管制”的逻辑，也是中国政治结构特性的必然反映。

3．2 项目进村的意外后果:集体债务的形成

在农村税费改革前，村级集体债务是一个普遍性的问题。集体债务的形成主要有两种:一是20世纪80年代以来，政府鼓励村级组织从政府银行或地方信用社借款以兴办乡镇企业，最后因乡镇企业经营不善而形成的集体债务;二是国家向村民征收农业税，因一些村民的拖欠而形成的集体债务，包括拖欠村干部的工资，或由村干部垫付的税费款。在中西部农村，后者是集体债务形成的主要来源。

税费改革后，在国家政策的支持下，基层集体债务得到了有效清理。比如，2012年3月13日，国务院农村综合改革工作小组发布了《关于进一步做好清理化解乡村垫交税费债务工作的通知》，通过中央、省、市、县按比例分摊的办法，化解乡村垫交税费债务，突出的农村集体债务问题慢慢开始好转。

然而，随着新一轮新农村建设的全面实施，新的集体债务又开始形成，令中央始料未及。而新一轮集体债务，很大一部分是项目配套性财政转移支付的模式所带来的。如前所述，项目进村前提是地方需要筹集到一定比例的配套资金。村一级的资金筹集除了社会捐款外，大部分资金需要村民自筹。关于村级公益事业建设资金的筹集，国务院曾下发了多个文件，需要通过“一事一议”的方式，经村民同意后方可进行。从现有的经验来看，许多地方农村，尤其是中西部的农村“一事一议”实施面临诸多困境［8］。

专项财政转移支付的一个特点就是资金跟着项目走。基层组织获得财政拨款的专项资金的前提是需要筹集一定比例的专项配套资金。这种配套性转移支付的手段使项目成为一种并不只是简单的将资金给予补贴地方政府的消极模式，而是已经具有了支持、调动和整合地方自有财力的作用。然而，基层政府却以“举债、空转、虚报账目”等方式来获得上级部门的财政专项转移支付资金。最终，上述以举债、空转等方式所形成的虚构的配套资金就成为了村级组织集体负债的起源。项目进村在短期内确实改善了村里的面貌和环境，乡村干部也获得了某种政绩，但从长远来看，它却有可能改变乡村的治理结构和治理环境，阻碍自治公共空间的出现。

3．3 集体债务的转嫁:新时期的农民负担

税费改革前，农民的负担主要包括农业类税收、三提五统、社会负担以及以资代劳等。由于国家取消了农业类税收、三提五统等项目，社会负担大为减轻，其他需要农民出资出力的项目，必须通过“一事一议”的方式征求农民的意见，国家还通过各种政策严格管理涉农收费和价格。因此，税费改革以后，农民的负担大为减轻。

然而，新一轮的集体公共债务的形成不得不引起我们的担忧，因为公共集体债务会使得村民在更长时间里生活在集体负债压力的阴影之下，集体资产会在更大程度上被消耗殆尽，而村庄的公共信任也会更加受到侵蚀［9］。

当然，从理论上讲，项目进村后所形成的集体债务应该由村集体来承担，但问题是，大多数中西部农村地区，村集体经济基础薄弱，集体债务无法通过集体经济的方式予以化解，因此集体债务会通过各种隐含的方式“搭车收费”，进而把负担转嫁给农民，比如，水利设施的维护费用，出生婴儿户口办理，开具证明需要交费，等等，成为新时期农民的负担，D村的经验已经表明了这点。

在集体债务的压力下，还会使本已薄弱的集体资产消耗殆尽。比如，在D村，为了缓解债务的压力，把属于D村的林地变卖。对原来村集体遗留下来的公用土地、公用仓库等集体资产都进行了处理。在这个过程中，村干部的公共信任也在集体资产处理的过程中逐步丧失，从而影响到乡村治理的结构与环境。

4 结语

实践证明:政府通过项目的方式对于提高公共服务的效果是明显的。然而，项目制在改变乡村面貌的同时，也有可能引发农民的负担的增加。经验表明:农民非常希望国家能加大对农村的财政投入，欢迎“财政下乡”，但不希望本应该是惠民的工程在最后变成了农民的负担工程。为此，在国家财政体制进行制度性变迁的同时，还需要优化乡村的治理结构，真正实现村民自治。

［1］赵树凯．乡镇债务源于政府体制——10省区20乡镇调查［N］．中国经济时报，2004-09-23．

［2］陈家建．项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察［J］．中国社会科学，2013（2）:64-79．

［3］折晓叶，陈婴婴．项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析［J］．中国社会科学，2011（4）:126-148．

［4］李萍．中国政府间财政关系图解［M］．北京:中国财政经济出版社，2006．

［5］徐轶，谢欣．地方财政项目配套资金问题初探［J］．地方财政研究，2009（5）:46-47．

［6］周飞舟．以利为利:财政关系与地方政府行为［M］．上海:上海三联书店，2012．

［7］渠敬动．项目制:一种新的国家治理体制［J］．中国社会科学，2012（5）:113-130．

［8］刘祖华．农村“一事一议”的实践困局与制度重构［J］．甘肃理论学刊，2007（9）:98-101．

［9］周雪光．通往集体债务之路:政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给［J］．公共行政评论，2012（1）:46-77．