对常德市各区（县、市）政务中心的调查与思考

乐观清

摘 要：政务中心是我国经济体制和行政体制改革的产物。作者对常德市各区（县、市）政务中心流程管理运行现状进行了调查，指出了政务中心流程管理存在的主要问题，在此基础上提出了做好县级政务中心流程管理的一些理性思考。

关键词：常德；政务中心；调查与思考

一、常德市各区（县、市）政务中心流程管理运行现状

常德市下辖九个区（县、市），因为武陵区在常德市城区，它有许多职能和大市重合，被划到了常德市政务中心，故在此我们暂不考虑武陵区政务中心的运行现状。其它八个区县市我们统计了一下，它们每个政务中心平均使用面积是2389M2。平均进驻单位是32个（不包括委托单位），平均服务项目是349项，平均进驻人员是93人等。其中进驻单位和服务项目最多的是石门、临澧、汉寿和澧县等。中心使用面积最大的分别是澧县（4097M2）、临澧（3953M2 ）和鼎城（3580M2）等。近年来常德市各区县市政府以政务服务中心为平台，在行政审批、行政服务流程管理等方面进行了有效的探索。

（一）创新流程服务理念。他们重新审视长期以来熟视无睹的政府行政模式和运行机制，克服官僚习性和僵化的行政文化，是推行流程管理的先决条件。调查反映，常德市各区（县、市）政务中心主要创新三种流程服务理念：一是树立，“需求导向”的理念。传统的行政围绕“职能”与“计划”展开，对公众的诉求缺乏了解和回应。常德创新流程服务理念，改“职能导向”为“需求导向”，以最大的满足公众的需求为导向，从质量、服务和速度等改善工作业绩，提升公众服务品质的满意度。二是树立“订单服务”理念，即将公众的每一次服务请求和业务需求，当成是对政府下的一次“订单”。把每次政府提供服务的过程，看成是一次执行“订单”的过程。公众的“订单支付”为税收、业务费用、政府信任及政治支持及认同等。政务中心将公众的“订单”进行分解，分配到相关的服务部门，形成相互配合和协作的政府内部“服务链”。三是树立“服务客户”理念。强调以业务关系为联系纽带，政府和公众之间是“供应商”和“客户”的关系。而这条服务链的终端则是公众。政府主动地为政府顾客提供服务，主动接受社会公众的服务质量评定。

（二）打造扁平组织架构。政府管理强调以流程为主导的

“扁平化—适应型”的现代组织结构，取代传统的“金字塔—鸽笼式”的科层制组织结构。所谓“扁平化—适应型”组织结构，就是以群众需求为导向，构建能够提供便捷服务，直接面对群众的需求，具有动态适应性的组织结构。注重行政服务于事物处理的通畅性与无阻碍，强调各部门横向协调配合的线形流程。改变传统垂直领导，减少审批管理层级，实行决策权、控制权下放。据我们调查，常德在扁平组织结构建设方面迈出了坚实步伐。首先，集中办理。流程往往涉及若干职能部门，通过统一政务平台，实现职能结构和机构体系的优势整合。其次，充分授权。为杜绝“明进实不进，人进权不进”的现象，最大限度解决窗口“只挂号，不看病”，让群众“两边跑”的问题。澧县政府严令各单位必须给予充分授权。申报人员不仅有把好申报材料关的权力，而且还拥有现场审核、签发的权力，切实将行政审批的中心及职权窗口前移，确保组织结构减少，审批层次减少，组织架构真正“扁平”化。第三，联合审批。为降低群众办事的社会成本和政府运行的行政成本，澧县政府推行“四个联合”（联合立项、联合审图、联合报建、联合验收）审批制度，授权有关职能部门，采取集中召开会议、联合审批、限时办结等形式，使审批流程更加“扁平化”，减少上下级的审批程序。其中，授权县发改局牵头，对重大项目和公益性项目投资立项实行联合审批；授权县建设局牵头，对基本建设项目实行初步设计审查和联合审图制，对所有建设项目实行联合报建制；授权政务中心牵头，对基本建设工程实行联合验收制；授权县政府办公室牵头，对基本建设竣工实行联合验收制等。所有审批事项内部流转，杜绝项目建设单位和个人多头跑现象。

（三）精简优化服务流程。强调流程精简优化，以“流程”为中心，不以政府的职能部门为中心，强调整体和全局的最优，减少无效的或不具社会价值的流程，消除部门本位主义和利益分散主义，排除流程运行不畅障碍，合并多余重叠的“流程”，以服务为“齿轮”将流程相互链结，形成“服务链”，向公众提供以“服务链”为纽带的“一站式”服务。调查反映，常德在流程精简优化方面做出了有效探索。一是精简业务流程。按照精简、高效、便民的原则，梳理和优化审批流程，对同时办理的审批事项归类合并，减少不必要地申请材料和办理手续，建立审批事项办理跟踪制度。要求审批以文件形式，制定规范统一的行政审批实施程序规定，印制窗口审批服务指南。同时，按照统筹规划、整合资源、分步实施的要求，将政务中心纳入政府电子政务建设，通过互联互通，促进信息共享和业务协同，建立了与各窗口单位多位一体的审批网络体系，增强网上公示、网上申请、网上受理、网上审批、网上联办、网上投诉和网上监管的实效。二是清理审批项目。按照审批法定原则，对行政许可事项和非行政许可事项，依据有关法律法规进行清理，制定行政许可及非行政许可审批事项登记管理办法。对没有法律依据的项目坚决取消，对依法保留的许可和非许可审批事项，明确收费标准、审批条件、办理时限和相应的责任，并编制行政许可和非许可审批事项目录，对依法新增和调整的审批事项，审批实施部门及时制定实施程序，审核备案后方可实施。三是推行全程代理。为简化行政审批流程，对全县重点工业项目实行全程代理服务，由政府有关部门代理审批，减少审批时限和流程。

（四）推行规范流程管理。政府作为现代社会最主要的公共组织，其价值取向是追求公共利益，根本任务就是通过社会管理和公共服务职能，高效优质地改善民生，提高经济发展水平。要强化政府社会管理和公共服务职能，就必须对政府的公共服务流程进行规范，变“职能导向”为“需求导向”。使得最大限度的满足公众的需求，提升公众对政府社会管理和公共服务品质的满意度，提升政府公信力。调查显示，澧县在规范流程管理方面作了努力。一是流程公开。县政务服务中心积极推进政务建设，完善政府服务门户网站，设立行政中心审批栏目，对各单位的审批项目和行政服务，要求结合行业特点和实际，既公开公共服务事项的办理依据、程序、时限、收费标准等，又公开办理条件、申请材料、办事过程、办理结果。对每个审批流程，全部制定详细的办事流程图，及时改版，及时更新，营造公开透明的办事环境，降低群众的办事成本。按照“谁主管，谁负责”的原则，扎实推进公共事业单位办事公开，建立健全听证、咨询、公示、信息发布、投诉、反馈、处理等制度，为办事群众提供良好的公共服务。如推行以药品价格、医疗价格和检查价格为重点的院务公开，推行医疗服务信息公布、医疗费用清单等制度，使病人看病住院的费用一目了然，切实解决收费不透明、看病贵的问题。二是流程限时。县政务中心要求各窗口科学设定办理时限，凡能当场办结的必须当场办结，因程序复杂，不能当场办结的也要做出限时办结承诺。审批时限按县政府的要求，应在法定时限内压缩50%，并在规定的时限内做出办结期限承诺，并严格考核问责。三是统一收费。凡依法收取行政事业性规费和服务性费用的，严格依照公布的项目和标准，使用财政部门统一印制的票据，在政务中心银行收费窗口办理缴费手续。由县财政分头拨付到各单位，各窗口单位一律不得再在本单位和大厅柜台收费。对部分行政事业和服务性项目收费，按县委、县政府出台的相关优惠政策收取，实行联合审批，统一定费，任何单位和个人不得擅自提高和降低标准。endprint

（五）强化流程落实保障。传统的流程模式是以职能为中心进行设置的，而现在的政府流程管理是一种以公众为中心的服务模式。原有的政府绩效评估在这种新的流程模式下已然失效，必须在“经济、效益、效率等绩效评估标准基础上，将公民满意度作为评价政府绩效的主要标准，建立起新的绩效评估体系，才能与之相适应。据调查，鼎城政务中心做了如下工作。一是加强监督。加强对政务中心窗口审批效能的监督检查，完善政务中心和经济环境监测网络，通过网上监察、效能督查、行政责任制监察等形式，加大对行政审批流程的监督管理力度，加大对进驻政务中心审批和收费项目违规违纪情况的查处力度。充分发挥优化经济环境行政效能诉讼专线作用，信息共享、工作互动、情况互通、加强审批和服务的监督。同时聘请人大代表、政协委员和优化经济环境监督员对政务中心窗口运作情况进行监督。坚持有报必查，查必到人，违者必处。二是完善制度。各窗口单位要按照“分权、制衡、效率”原则，实行审、监分离，将审批与监察，在职能和人员上予以分开。建立完善审批工作台账，明确窗口审批工作人员职责，制定审批工作考核办法和责任追究办法，严格内部管理考核。在审批管理上，做到工作有标准、做事有规则、管理有制度、办事讲程序、干事讲效率。对窗口单位和工作人员建立考勤、考核台账，做到日考核、月统计和通报，并将考勤情况与工作人员年终岗位责任制挂钩，与窗口单位重点工作考核挂钩。三是队伍保证。配备政治素质高、业务能力强、作风纪律严的人员到窗口工作，其工资关系不转，仍由原单位发放，职级、待遇不变。加强窗口人员流程管理的培训教育，让他们当中的优秀能手，不定期的到全国先进地区考察学习，让他们掌握操作技能。同时，中心关心他们的生活，及时提高他们的中餐补助标准。他们还加强窗口人员运行规则、制度、软件系统的指导和培训，让窗口人员知流程、会操作、有效率。要求窗口人员用新方法、新思路解决当前行政审批制度改革中的新情况，新问题。善于从全局思考、谋划政务服务工作，把区委、区政府关于服务提速、提质和提效的决策和要求落实到窗口服务的细节过程，转化成政务服务的具体成效。

二、县级政务中心流程管理存在的主要问题

（1）有些县级领导对流程管理重视不够。凡是领导重视的区（县、市），政务中心流程管理工作就做得好。凡是领导不太重视的区（县、市），政务中心流程管理工作就做得不怎样。这也是我国行政体制的特点之一。当然，要想得到领导的高度重视，首先需要领导们的思想认识到位。只有领导们的思想认识到位了，这项工作就一定会得到领导支持，工作就一定会做得有声有色，做出成效。但是我们有些县级政府部门内部成员长期依赖行政手段实现资源的配置，效率低风险也较低，内部缺乏竞争机制，导致组织成员对政务中心流程管理、减少成本，提高效率和绩效的意愿不是很强烈，流程管理的内在动力不足。所以，即使进行了流程服务理念的宣传教育，但还是有些领导和公务人员对“两个集中、三个到位”、实行“一站式”流程服务认识不到位，甚至不同程度的对政府流程管理进行怀疑和抵制。（2）有些县级政务中心项目进驻率和窗口直办率不高，单位授权不到位，多头受理和群众办事“两头跑”，“只挂号、不看病，只收费、不办事”的现象依然存在；流程管理公开化建设相对滞后，政务中心载体建设需要加大投入，配套设施需要更新完善。（3）制度落实不到位问题。推行流程管理，涉及广泛而深刻的强制性制度变迁，虽然有些县委县政府三令五申，但由于观念障碍与相应的制度制约，使得新旧制度之间发生了较多的冲突与不和谐。主要表现为流程管理提出的一些新的制度无法得到有效地执行。（4）机构的问题。流程管理对工作流程进行改进，涉及流程环节行政资源的重新调配。这种重新调整会撤销或改变人们所从事的工作，并变革职能部门和职能单位的组织机构，必然影响部门中的利益相关者的权力配置。他们出于维护原有职权的需要，对流程管理持迟疑态度，甚至出现抵制现象。（5）大部分业务流程缺乏反馈、检查和处理机制。部分管理类流程执行力度不够，落实不到位。当前县级政府的流程管理，主要包括两类：对外主要集中在业务类工作流程，对内主要是内部管理流程。方式更多是借鉴企业流程技术层面的东西，缺少相应的配套制度改革和整合。当前很少有县级政府流程管理系统的理论专著，因而缺乏必要地理论分析、提炼和指导，在实际工作中就没有明确的方向等。在两类流程管理中，业务类工作流程，尤其是行政执法类工作流程，一般已向社会公开，执行情况要接受上级单位、新闻媒体及社会各个层面的监督，再加上最近多年来普法的宣传、学习，行政相对人的法律意识和水平已有很大提高。所以，这方面的流程执行得比较到位。但大部分业务流程缺乏反馈、检查和处理机制。我们看到的也仅只有工作过程中不出问题，一切运转正常情况下的流程图，万一某个环节出了问题，怎么反馈给主管部门，怎么处理，流程图没有予以考虑等。部分管理类流程因涉及到人员管理和干部职位的升迁等一些敏感而复杂的问题，同时法律法规也没有规定那么仔细，就存在着内部管理流程设置随意和不科学，导致执行不到位，甚至有些管理流程形同虚设等。

三、做好县级政务中心流程管理的理性思考

（1）要循序渐进，注重与传统科层制相结合。传统县级政府管理模式注重的是组织结构和管理角色，对流程关注度不高。组织结构局限于以职能为中心的科层制，存在着管理层次繁多、信息传递失真、办事效率低下等弊端。但传统的科层制能为县级政府管理创造稳定的组织环境，其职权等级确定个体的权力与责任，保证大规模组织与协调，使组织以合乎逻辑和高效率的方式完成复杂的目标，稳定规章运作，保证组织活动的常规性、稳定性以及连续性，尚有存在的必要性。因此，推动县级政府流程管理，既不能片面禁锢于传统的科层管理体制，也不可无限放大流程管理的功能。而应在保证科层制稳定的基础上，借鉴企业流程管理的经验，而不是完全否定传统的科层制。否则会由于涉及的范围过大，环节过多，投入的成本过高，破坏了组织的稳定性，使政府组织面临很高的风险。一旦风险超出政府组织应有的承受能力，反而会招致更多人的反对。因此，要根据组织的职能，选择那些可能获得阶段性成果的流程管理，或对政府的未来发展规划有重大影响的核心流程作为对象，使组织成员尽早地看到流程成果，分步骤、有秩序、循序渐进地推行政府流程管理。（2）要顾及长远，注重战略和战术相结合。总体来说，目前县级政务中心流程管理依然是有限而肤浅的，表现为对企业技术层面的移植多，基础理论深入分析少；对流程管理的内在机理认识不足等问题。政府流程管理的理想目标是创建无缝隙服务型政府，把层级节制的传统官僚机构转变成为无缝隙组织，从根本上对整个行政管理体系进行重新设计。这是一个长期、复杂、系统的过程。因此，需要考虑组织与制度变迁的问题，即在战略层次上，要把政府流程管理放到政治、行政体制改革的进程内；放到构建与市场经济相适应的行政管理体系内；放到推动和促进本地区社会经济发展的战略上，进行长远地谋划和定位。这是解决流程管理中出现的制度与机构障碍的根本方法。同时，要加强战略与战术的结合，突破当前对流程效果评价比较主观、方法体系不健全和分析工具不得力的局限，建立适合县级政务中心流程管理评估体系。（3）要知行合一，注重理论与实践相结合。县级政务中心的行政审批行为，虽然在操作层面上，是按照政府流程管理运行的，但实际尚处于探索和拓荒的阶段，缺乏相应的理论分析和指导。因此县级政务中心流程管理，要大胆借鉴国外丰富的理论成果。同时，我国具有从传统高度集中的计划经济走向社会主义市场经济的实践，具有在行政审批方面存在有过多的审批与控制的实践。各地县域也具有本土经济社会发展的实践。因此，在流程管理实践时，应当考虑组织与制度嵌入其中的整体社会结构性环境下组织自身的路径依赖性，在学习借鉴西方国家的一般经验时，应更加关注基于实际的制度创新与本土化。（4）要协调推进，注重与行政改革相结合。持续推进行政改革，是推行县级政务中心流程管理的重要条件，可以为流程管理减轻压力、减少阻力。因此，县级政府要按照精简、统一、效能的原则，在科学论证基础上，制定总体性设计方案和具体方案，对政府机构和人员进行重组，特别是要按照“行政三分制改革”的要求，把行政机关分为决策机关、执行机关和监督机关。相应的县级政府的流程管理类型也就可以分为决策流程、执行流程和监督流程。以后县级政务服务中心完全可以向行政执行机关靠拢。这样就可避免现在的行政机关和政务中心窗口的矛盾，以及组织建设重叠的浪费。其最终的结果就是要让各种不同类型的流程按各自的规律运作，达到有机整合机关力量、凝聚流程科技含量、优化资源配置和降低行政成本的目的。（5）要与时俱进，注重与电子技术相结合。一方面，政府流程管理是政府借助于现代信息技术手段而进行的自我革新，它是建设电子政务的基础。另一方面，电子政务的重要功能，就是要运用计算机网络技术，嵌入现代行政改革的最新成果，特别是流程管理改革的最新成果，使公众能够很快很清晰的获取行政信息和公共服务。

总之流程管理与电子技术相结合，将使行政运行机制产生深刻变化，对减少行政层次，撤除合并一些工作职能重复的职位有重要的意义。当前，要通过信息技术手段，以电子政务为平台对政府的流程进行优化和再造，并使之自动化；要强调政府与公民的互动，方便公民对公共事务的决策参与、执行、监督和评估，也方便政府服务的及时回应；要打破电子政务建设各自为政的局面，实现公共信息资源的交流与共享，实现政府流程管理的不断优化。endprint