新型城镇化建设中的问题分析及建议

周芳丽

摘 要：随着改革开放逐渐深入，我国经济面临城乡二元经济结构以及产业结构失衡等问题。积极推进新型城镇化建设能够刺激国内消费升级、改变现有的城乡二元经济状况、优化产业结构，从而使我国社会经济持续健康快速发展，实现城乡一体化。

关键词：新型城镇化；二元经济结构；城乡一体化

中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0073-02

改革开放以来，我国以粗放型的经济增长方式取得了令世界瞩目的增长奇迹，1979—2012年间，经济总量年均增速达到9.8%。国际金融危机爆发以来，受外需下降冲击以及自身体制因素制约等，我国经济步入下行周期。新的经济形势下，需要寻找新的经济增长点，推进新型城镇化建设，能够带动投资，扩大国内需求，促进产业结构调整与升级，使经济健康稳定可持续发展，从而实现城乡一体化发展的长远目标。

一、新型城镇化内涵

城镇化人口向城镇集中的过程，表现为两种形式：城镇数量的增加和城市内人口规模的不断扩大。即城镇化涉及两个基本方面，空间的城镇化和人口的城镇化。新型城镇化则是以城乡统筹、城乡一体、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。其核心在于不以牺牲农业粮食、生态环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。新型城镇化的“新”，就是由片面追求城镇规模扩大、空间扩张变为以提升城镇的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为宜居之地。

新型城镇化建设会在基础设施建设、公共服务体系构建和消费品市场扩张等方面带来巨大需求，增强我国经济的内生增长动力，是我国经济持续健康快速发展的关键，因此科学、合理的推进新型城镇化建设具有重要意义。

（一）新型城镇化有利于实现现代化

新型城镇化的推进会产生规模效益和聚集效益。首先，城镇相比于农村规模更大，因此可以实现基础设施共享，为经济活动和人口的空间集中提供市场动力；而人口的空间集中可以在基础设施建设、城市管理等方面达到规模经济，降低经济活动成本。其次，城镇化会吸引多样化的厂商和不同层次的人相互聚集，减少需求和供给波动造成的经济损失；同时，人口的空间集中会加大信息和技术的扩散，产生知识的外部经济效益，促进技术的创新与发明。新型城镇化的过程也是社会空间资源配置优化的过程，它将带动城镇分布格局的转变和城镇体系的不断完善，缩小地区间和城乡间的差距，推动经济增长，实现现代化。

（二）新型城镇化有利于改善我国二元经济结构

我国的二元经济结构由于社会制度和人口众多等因素的制约表现出顽固的二元经济结构刚性。按照刘易斯二元经济理论，农业和非农劳动边际报酬的差异会促使农村剩余劳动力向城市的非农部门转移，通过工业反哺农业、城市带动农村，逐步消除城乡二元经济结构。新型城镇化建设可以通过户籍制度改革加大劳动力的自由流动，为解决目前的二元经济结构，实现城乡一体化提供了一条可行之路。

（三）新型城镇化有利于促进我国经济社会健康稳定可持续发展

加快新型城镇化建设、加快农村富余劳动力的转移也是我国全面建成小康社会的必然要求。农业现代化的顺利推进必然要将农村的富余劳动力转移到第二、第三产业，新型城镇化建设所促进的公共服务体系、基础设施建设以及消费品市场的扩张等方面在拉动内需增加刺激经济增长的同时也能够解决富余劳动力的转移问题，从而调整我国人口城乡分布对经济发展的制约。农村富余劳动力的转移会推动农业的规模化、市场化经营，促进农民增收从而实现统筹城乡发展的目标。新型城镇化所带来人力资本和信息知识聚集，会促进市场竞争、技术创新，有利于提高资源集约利用，降低工业排放，实现低碳、绿色发展。城镇化的规模效应将大幅度减少资源消耗，有利于对污染进行集中治理，使经济由粗放型向集约型转变。

二、新型城镇化建设存在的问题

（一）城镇化质量不高

长期以来，由于地方政府对城镇化的片面理解和以GDP为主的官员考核目标，导致多地区盲目地追求城镇化，造成资源浪费、环境污染严重、城镇化质量低下。真正的城镇化应是以人为本、有质量的城镇化，所谓质量是指与城镇化水平相对应的消费能力的提升、社会保障制度以及配套基础设施的完善等。目前我国的城镇化还没有达到与经济的发展水平相适应，更没有建立与城镇化速度和规模相适应的配套设施和保障体系。

（二）缺乏科学合理的城镇化发展规划

我国传统的城镇化建设战略缺乏整体规划，导致了城镇之间的趋同，城镇之间缺乏鲜明的个性特色。同时，大中小城市与小城镇脱节，没有发挥好中心城市辐射和带动小城市、小城镇的作用。由于片面追求城镇化发展数量和规模，一方面造成了盲目扩城，从而导致了城市经济的房地产化现象；另一方面，导致小城镇数量剧增，分部散乱，城镇产业之间缺乏互补性。剧增的小城镇数量也使城镇规模偏小，难以形成规模效应和聚集效应，丧失了城镇化的潜在效益。城镇化的良性发展需要产业的支持。但我国众多地区往往因盲目推进城镇化忽略了产业结构的合理配置，没有把经济结构、社会结构和空间结构统一结合发展，因而制约了城镇化进程。

（三）土地流转制度不完善

土地对经济社会发展至关重要。我国土地以城乡为界，城市土地属于国有，农村土地归农村集体所有，后者被国家征用为国有建设用地后，才能在城市土地市场交易。我国土地问题的根源在于农村用地和城市用地没有做到同地、同权、同价，导致目前的农村集体建设用地使用权普遍存在着无原则、无条件、不规范的流转问题。由于现存的一些法律法规方面存在漏洞，所以远不能适应中国正在经历的深刻和快速社会经济转型。农民土地权利的弱化，使法律赋予农民的土地物权基本上是形同虚设，严重制约了农民通过土地物权分享城镇化和工业化成果。地方政府过度依赖土地出让收入及相关的土地融资的一次性收入的做法使长期的收入来源不可持续，也使土地使用和收益缺乏有效管理和监控，缺乏透明度与责任感。endprint

三、对新型城镇化建设的政策建议

（一）改革城乡二元体制，促进农民工市民化

进一步推进以人为本的新型城镇化，需要改变原有城乡二元体制，破除农民工市民化的障碍。农民工是我国城乡二元结构的特殊产物，目前这一群体已达到2.69亿人，其中超过七成属于80后、90后的新生代农民工。为应对新生代农民工的市民化诉求，应大力发展对农民工就业容量大的第三产业、中小企业，实现农民工就业规模的持续扩大，提高收入的机会不断增多，为其生活保障提供坚实基础；要继续加强保障房建设，为农民工群体在城镇安家落户提供基本条件；要大幅提高农民工社保水平和覆盖面，构建农民工市民化的可转移接续的社会保障体系。

（二）转变城镇发展模式，形成大中小城市和小城镇协调发展

转变现有的城镇发展模式，科学、合理地制定规划，因地制宜地推进新型城镇化建设，促进人力资本、物质资本、资金和信息等无障碍高效流动，推动资源、能源的有效利用，以保证新型城镇化健康、和谐、有序发展。大城市要打破自身的发展模式，将基础设施和公共服务不断向周围中小城市和小城镇延伸，形成以大带小的局面，同时改革行政体制，给予中小城市与小城镇更多的自主权。小城市和小城镇也要加强自身建设，在区域内与大城市形成明显的功能结构互补，为农民入城和产业转移创造条件。同时，不断提高城镇管理服务水平，引导产业在不同规模城市和城镇间合理布局，协调产业和城镇化发展的关系，健康有序地推进新型城镇化。

（三）推进户籍制度、土地制度改革

服务于重工业发展所需要的资本积累和维持城乡社会秩序的城乡二元户籍管理制度，在人为上造成了城乡之间的不平等，阻碍了农民的市民化进程。新型城镇化的建设需要改革现有的户籍制度，放宽农民转为市民的条件限制，同时给农民平等的市民化待遇，使流动人口在教育、住房、社会保障等方面享受与城镇居民平等待遇，真正意义上将外来人口转化为城镇人口。土地制度改革应以市场化为基础。一是要加强法制建设，改善现有的《土地管理法》、《宪法》中对农村土地产权规定的模糊性，通过法律明确规定农民对其土地的使用、流转、经营等权利，加强农民对其土地收益获得权。完善农村的土地管理登记制度，保护农村土地的承包契约关系。强化土地资源的稀缺性，使土地经营权与所有权分离。创新宅基地交易市场，提高农民使自有资源转化为资产的便捷性。二是要创新土地征用与流转机制。改革现有的土地征用办法，对征地的方式、程序、范围、补偿标准等严格规范。进一步规范政府在土地交易中的角色，使其对公益性与经营性土地的用地按市场规则运行。对公益性用地的征收实行土地价格听证制度；对于经营性用地的征用，在征用过程中应加强监督，保持征地过程的透明化，严格按照市场规则运作。创新土地流转机制，由市场形成合理的土地价格，加强对土地流转收益模式的创新，使集体统一组织农业结构调整和生产结构布局，促进农业的规模化经营。

参考文献：

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[责任编辑 杜 娟]endprint